Georgia Monitor de presupuesto

Institución principal:
Entidad de Fiscalización Superior

Encuesta de Presupuesto Abierto / Puntaje de Participación pública en el proceso presupuestario (de 100): 2015: 46 – 2017: 22

Etapa en el ciclo de la política fiscal

Auditoría

Resumen

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Este caso fue producido por la Oficina de Presupuesto del Estado de Georgia y es uno de los tres galardonados del Premio GIFT de Participación Pública y Elaboración del Presupuesto 2017.

Comprendiendo la importancia de la participación activa de los ciudadanos en la supervisión de la gestión del recurso público, la Oficina de Auditoría del Estado de Georgia (State Audit Office of Georgia) (SAOG, siglas en inglés) desarrolló una herramienta innovadora para la participación pública – el Monitor de Presupuesto (Budget Monitor) (BM, siglas en inglés). [1]

BM es una plataforma web de análisis única, que aporta información extensa acerca de las finanzas públicas, diseñada desde una perspectiva de auditoría por medio de distintas herramientas de visualización de datos, como diagramas interactivos y accesibles, infografías y tablas. Además, los botones de información del portal web permiten a los usuarios obtener definiciones de los indicadores nacionales clave y también explican cómo las gráficas y tablas presentadas pueden ser utilizadas para un análisis exhaustivo de la información.

La plataforma web permite a los ciudadanos filtrar, elegir, comparar, acomodar y exportar información consolidada acerca de los presupuestos estatales y municipales (costos administrativos, deuda pública, gastos del estado, déficit del presupuesto, compras estatales, déficit presupuestario, proyectos de capital, fondos de reserva, etc.), resultados de auditoría y recomendaciones correspondientes en un formato fácil de interpretar. Concretamente, BM da a los visitantes la oportunidad de examinar cientos de informes de auditoría de la SAOG anualmente, los gastos de más de 62 entidades, 76 presupuestos municipales y más de 400 programas estatales.

BM asegura un escrutinio amplio y profundo para que no haya asunto que quede fuera del alcance de los ciudadanos. Por ejemplo, los ciudadanos pueden obtener información detallada acerca de cuántas personas son empleadas por organismos que efectúan gastos y cuál es su salario, la cantidad de vehículos de los que es dueño el estado y cuándo se gasta en su mantenimiento, cuál es el total de las acciones gratuitas y los suplementos salariales en compensación de los empleados de los organismos que efectúan gastos; cómo se lleva a cabo la asignación del Presupuesto del Estado entre los programas de los distintos organismos que efectúan el gasto; cuales programas son financiados con el Presupuesto del Estado, y cómo son implementados los proyectos de capital; cuál es el presupuesto de cada municipio; cuáles son las deficiencias sistemáticas en los procedimientos de contratación pública, etc.

El objetivo principal de la SAOG al desarrollar esta plataforma web era no solamente promover mayor transparencia en las finanzas públicas, sino también equipar a los ciudadanos con suficiente información para el escrutinio público externo y para empoderar su participación en la toma de decisiones del gobierno. En Georgia, donde la participación pública en los asuntos del estado sigue siendo baja, la SAOG decidió alentar iniciativas de participación pública a través del ejemplo. Por esta razón, la nueva plataforma web de la SAOG permite a los ciudadanos que se involucren de manera constructiva a lo largo del ciclo de auditoría. A través de BM los ciudadanos pueden enviar solicitudes, sugerencias y propuestas sobre la auditoría, informar a la SAOG acerca de las deficiencias en el sistema de Gestión de las Finanzas Públicas (PFM, siglas en inglés), contribuir a la reducción los riesgos de corrupción y sugerir ámbitos prioritarios para auditorías futuras. La posibilidad de esta comunicación bidireccional que aporta el BM alienta a los ciudadanos a participar en el proceso de monitoreo de la administración pública que debe finalmente contribuir a una buena gobernanza.

Datos básicos

a. Etapa en el ciclo de presupuesto: SAOG revisa las solicitudes y propuestas de los ciudadanos y donde y cuando es apropiado, los considera para el plan de auditoría del año siguiente. Por ello, a través de BM, la participación pública toma lugar durante la última etapa del ciclo de elaboración de políticas públicas, la cual es la etapa de auditoría.

b. Institución líder: SAOG es la Entidad de Fiscalización Superior de Georgia que cuenta altos estándares profesionales, cuya independencia en cuanto a sus actividades está garantizada por la ley. Con este trabajo, SAOG apoya al Parlamento en la supervisión de las actividades del gobierno, además de fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia del sector público y asegurar una gestión eficiente y efectiva de las finanzas públicas.

c. Ámbitos del gobierno involucrados: Como está establecido por el marco legislativo existente, el mandato de auditoría de SAOG cubre las operaciones del gobierno central, de entidades locales autónomas, repúblicas autónomas, Empresas Estatales (SOEs, siglas en inglés), Entidades Jurídicas de Derecho Público (LEPLs, siglas en inglés) y otras instituciones públicas, las cuales administran fondos presupuestarios o activos del Estado, Repúblicas Autónomas o Autogobiernos Locales. Como corresponde, el BM cubre toda la información sobre finanzas públicas en todos los niveles.

Por qué (Para qué propósito)

La participación ciudadana es fundamental para mejorar la transparencia gubernamental y la rendición de cuentas del uso de los recursos públicos. Aumentar la participación ciudadana ha sido un medio conveniente para promover la apertura y la transparencia y para reducir la corrupción.

Independientemente del progreso considerable que ha logrado Georgia en cuanto a varios indicadores del Índice de Presupuesto Abierto (OBI, siglas en inglés)[2], la participación pública sigue siendo un área que requiere mejoramiento. La SAOG opina que deben hacerse mayores esfuerzos para lograr una participación pública sostenible. De acuerdo con la Encuesta de Presupuesto Abierto de 2015, Georgia recibió una calificación relativamente buena de 66 y forma parte del grupo de países sustancialmente transparentes. Sin embargo, Georgia sigue sin obtener una calificación alta en aspectos de participación pública de la clasificación del Índice de Presupuesto Abierto.[3] La calificación de Georgia para participación pública es de 46 de 100, lo cual indica que al público se le brindan oportunidades limitadas para que se involucre en el proceso de presupuesto.[4]

A pesar de que los organismos gubernamentales proporcionan y publican detalles fiscales elementales, pocas veces son entendibles para los ciudadanos, quienes son contribuyentes y tienen el derecho de saber cómo se gastan las finanzas públicas. La nueva plataforma equipa a los ciudadanos, legisladores, organizaciones no gubernamentales y a los medios con una herramienta de investigación poderosa, que hace más fácil la revisión bien informada acerca de los gastos e ingresos del estado, las contrataciones del estado, la deuda pública, los gastos administrativos, proyectos de capital, información presupuestaria, resultados y recomendaciones de auditoría. Así también, el mismo gobierno es capaz de reconocer las ineficiencias en el sistema de gestión de las finanzas públicas y trabajar para su mejoría.

Las personas pueden hacer una solicitud a la SAOG para que lleve a cabo una auditoría de asuntos específicos en aras del interés público. Así pueden tener un impacto profundo en el mejoramiento de la Gestión de las Finanzas Públicas a través de su participación en los trabajos de auditoría de la SAOG y haciendo un seguimiento de las respuestas del gobierno a las recomendaciones de la auditoría de SAOG.

En resumen, los principales objetivos para los cuales se desarrolló BM son:

  1. Aumentar la transparencia y la rendición de cuentas del gobierno;
  2. Aumentar la conciencia pública acerca del proceso de presupuesto y como se gasta el dinero público;
  3. Mejorar la supervisión del Parlamento sobre las operaciones del gobierno;
  4. Desarrollar canales para una comunicación bidireccional entre la SAOG y otros interesados;

Aumentar y sostener el involucramiento de los ciudadanos, las ONG, las OSC y los parlamentarios en el proceso de Gestión de las Finanzas Públicas.

Marco regulatorio

No hay una ley o regulación específica que instruya a los oficiales a hacer partícipe al público. Aunque la legislación actual proporciona varios espacios para la participación de los ciudadanos y de las OSC en la gestión de las finanzas públicas, estos espacios aún no se utilizan plenamente. Esto también se debe a la falta de cultura de asociación y de la organización de la sociedad civil a nivel nacional y local, la falta de capacidad del gobierno, un déficit del saber cómo, una base reguladora, y los recursos necesarios para implementar enfoques innovadores para la participación pública. Las practicas existentes están mal distribuidas a lo largo del país y dependen principalmente del activismo y los recursos de OSC locales.

Desde el punto de vista de la SAOG, al embarcarse en un camino de demostrar su valor, sus beneficios y su relevancia a los ciudadanos (ISSAI 12)[5], la SAOG apoya y fomenta fuertemente la participación ciudadana para la mejoría de la administración pública. La SAOG fomenta la participación ciudadana en el proceso de auditoría externa y esta actividad es parte de sus planes estratégicos de participación corporativa y ciudadana.

Georgia fue unos de los primeros países en adherirse a los principios de la Alianza por el Gobierno Abierto (OGP, siglas en inglés) cuando se unió a la iniciativa en septiembre 2010. Bajo el Plan de Acción 2016-2017 de la OGP para Georgia, Compromiso 14: Aumentar la participación ciudadana en la supervisión de las finanzas públicas (Auditoría Pública[6] (OGP Action Plan of Georgia 2016-2017, Commitment 14: Increasing citizen participation in supervision of public finances (Public Audit)), la SAOG tomó responsabilidad, en cooperación con el sector público, para proporcionar mecanismos que aseguraran una participación ciudadana constructiva en el ciclo de auditoría y desarrolló una nueva plataforma web innovadora: el Monitor de Presupuesto.

A. En términos del ambiente propicio general, éstas son las disposiciones: La Constitución[7]– La Constitución brinda un ambiente propicio general otorgando a los ciudadanos el derecho de solicitar y recibir información, tener derechos y obligaciones civiles.

Artículo 24

  1. Todos son libres para recibir y diseminar información, para expresar y diseminar su opinión de forma oral, por escrito, o por otro medio; 2. Los medios de comunicación son libres. La censura es inadmisible; 3. Ni el estado ni los individuos particulares tienen derecho de monopolizar los medios de comunicación o los medios de diseminación de la información.

La SAOG está anclada y es animada por las siguientes disposiciones constitucionales:

  1. El Parlamento controla el gasto público por medio de la Oficina de Auditoría del Estado.
  2. La SAOG supervisa el uso y el gasto de los fondos públicos y otros bienes materiales. También tiene derecho a examinar las actividades de otros organismos del estado con control fiscal o económico y presenta al Parlamento propuestas para el mejoramiento de las legislaturas fiscales.
  3. SAOG es independiente en su actividad. Rinde cuentas al Parlamento de Georgia.
  4. El poder, la estructura y las normas de operación de la Oficia de Auditoría del Estado son definidas y su independencia garantizada por ley.

B. El Código Administrativo General de Georgia[8] (General Administrative Code of Georgia), el cual regula la Libertad de Información en Georgia, fue adoptado en 1999, a pesar de que estaba un poco anticuado y tenía algunas imperfecciones significantes en términos de avances tecnológicos, la mayoría relacionados a la e-Gobernanza y la e-Transparencia. La obligación de los organismos del gobierno para publicar información de forma proactiva formó parte de la legislación de Georgia el 1 de septiembre de 2013.[9]

C. La Ley sobre la Oficina de Auditoría del Estado de Georgia[10] establece que la SAOG es la entidad de fiscalización superior de Georgia y que es financiera, funcional y organizacionalmente independiente.

Quién y cómo

Como consecuencia de la investigación, del ciclo de debates y consultas con las distintas partes interesadas, la SAOG decidió construir una plataforma web para atender mejor las necesidades de la sociedad. Además, después de que la SAOG preparó una versión beta de la plataforma, ésta fue enviada directamente a las OSC y los medios de comunicación, para recibir comentarios y las sugerencias.

El diseño y la implementación del proceso de BM puede ser presentado en los siguientes pasos:

  1. Investigación: Durante la primera etapa, la SAOG estudió las mejores prácticas de participación ciudadana implementadas por otras Entidades de Fiscalización Superior (EFS) para captar las lecciones aprendidas y compartir la experiencia internacional positiva. Durante la etapa de investigación, la SAOG contactó directamente a distintas EFS, como las de Filipinas, India y Corea del Sur, las cuales son de las más exitosas en el campo de la participación ciudadana en el proceso de auditoría. La etapa inicial fue útil en la evaluación de los aspectos positivos y negativos sobre la incorporación de los ciudadanos en el proceso de auditoría tomando en cuenta las necesidades de las partes interesadas, el contexto del país, los riesgos, retos, oportunidades y costos, etc.
  1. Definición de necesidades: La SAOG llevó a cabo una encuesta de opinión para explorar i) el nivel de comprensión de los ciudadanos en cuanto a los reportes de auditoría, también para evaluar ii) la necesidad de los ciudadanos de utilizar una solución basada en TIC (Tecnología de la Información y las Comunicaciones) / y iii) la preparación para participar en el proceso de auditoría. Los resultados de la encuesta demostraron que la mayoría de los encuestados tienen interés de contribuir en la supervisión de la gestión de las finanzas públicas a través de su participación activa. Los ciudadanos apoyaron la idea de implementar una plataforma web basada en TIC, la cual mostraría los asuntos presupuestarios principales, los resultados y recomendaciones de la SAOG en un lenguaje más simple y les permitiría interactuar con las actividades de la SAOG. Estuvieron particularmente impresionados con la idea de la página de los ciudadanos.
  1. Concepto en desarrollo: Como consecuencia de la investigación, de las encuestas de opinión, de la serie de discusiones y consultas preliminares con las distintas partes interesadas, la SAOG desarrolló una propuesta de proyecto, incluyendo el prototipo de una plataforma web para fomentar la participación ciudadana en el proceso de auditoría.
  2. Consultas a las partes interesadas y retroalimentación: Con un enfoque incluyente de las partes interesadas, la SAOG, por decreto del auditor general, formó un grupo de trabajo de consulta, que consta de OSC, instituciones de investigación y académicas de Georgia y proyectos dedicados al fortalecimiento de la participación de la sociedad civil. La SAOG llevó a cabo una serie de reuniones con las diversas partes interesadas, mesas redondas y debates con los miembros del Parlamento, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), los medios de comunicación y la academia para recibir su retroalimentación sobre el concepto del proyecto antes de dar inicio a la fase de implementación.
  3. Recaudación de fondos: Durante esta etapa, la SAOG presentó su propuesta de proyecto “Fomentando la Participación Pública en el Proceso de Auditoría de Georgia” a todos los posibles donantes y finalmente obtuvo éxito con el Banco Mundial. El subsidio por ocho meses para el proyecto cuyo objetivo era desarrollar las condiciones técnicas elementales para el desarrollo del funcionamiento de la participación pública de las partes interesadas a lo largo del ciclo de auditoría. Entre otras cosas, el proyecto apoyó fuertemente el financiamiento del desarrollo de la nueva plataforma web.
  4. Diseño e implementación: La SAOG contrató a una organización de consultoría para el diseño, el desarrollo, las pruebas y la integración de la plataforma web, junto con el entrenamiento y el soporte post-implementación correspondientes. La organización seleccionada trabajó junto con el equipo de la SAOG, con un enfoque de prototipado rápido asegurando que el portal cubría las necesidades de SAOG y con las expectativas de los usuarios.
  5. Pruebas: Antes del lanzamiento del Monitor de Presupuesto, la SAOG se aseguró de que todas las funcionalidades trabajaran de acuerdo con los planes y que el contenido presentado en la plataforma web estuviera libre de errores.
  6. Lanzamiento y presentaciones oficiales: El BM fue lanzado y presentado oficialmente al Parlamento de Georgia en marzo de 2017. Desde entonces, el BM está disponible para uso público (http://budgetmonitor.ge/en). Para la visualización física de la plataforma web, SAOG también desarrolló quioscos de BM y los colocó en los edificios del Parlamento.[11]
  7. Divulgación: Después de completar el proyecto, un paso fundamental fue una campaña de divulgación. La SAOG realizó un video promocional acerca de BM donde se explica cómo se realizan las búsquedas de información en la plataforma y como usar la página para los ciudadanos. El clip de video fue compartido a través de las redes sociales, televisión, etc. Además, se realizaron 13 presentaciones en distintas regiones de Georgia y 6 en entidades autónomas locales, para que todo ciudadano pudiera emitir su opinión y participar activamente. Las presentaciones también fueron se realizaron para los representantes del Parlamento de Georgia, los medios de comunicación, las OSC y ONG, académicos y estudiantes, así como para eventos y conferencias internacionales.
  8. Mantenimiento y sostenibilidad: La SAOG se asegura de la sostenibilidad de BM por medio del continuo desarrollo y actualización. La SAOG continúa trabajando en el mejoramiento constante para que siempre esté receptiva a los intereses y solicitudes del público y se siga siendo un instrumento útil para los ciudadanos. Además, la SAOG ha creado una estrategia de participación ciudadana y un plan de acción para institucionalizar las actividades de participación en un trabajo cotidiano. La SAOG también redactó un manual de operaciones, el cual incluye un marco detallado de políticas y procedimientos de BM, que asigna responsabilidades, define las funciones de cada departamento de auditoría sectorial para gestionar las solicitudes de los ciudadanos y determina el lapso para cada etapa. También es de gran importancia el mejoramiento de la capacidad de todos los interesados y mantener las condiciones del funcionamiento de una estrategia definida en común y un plan de acción para involucrar a los actores no-estatales en el proceso de auditoría. Desde que el BM funciona al cien por ciento, no ha requerido inversiones extras, excepto cuando se deben añadir nuevos módulos a la plataforma web. Los costos de mantenimiento diario son menores y están cubiertos por la SAOG. No obstante, la plataforma requiere de desarrollo y actualización periódica para mantener el interés constante de los usuarios.

Descripciones del proceso, la estructura y los componentes de la iniciativa de participación ciudadana

La SAOG utiliza un modelo basado en el riesgo mientras gestiona las solicitudes de los ciudadanos. Para manejar las solicitudes de los ciudadanos de manera oportuna y organizada, la SAOG sigue el manual de operaciones de BM, el cual describe cada etapa del proceso a detalle. Asimismo, define las responsabilidades de la SAOG, el lapso de tiempo y los procedimientos para cada paso.

Cada solicitud realizada por los ciudadanos obtiene un código único que le permite al solicitante revisar si su solicitud es aceptada o rechazada. Las solicitudes que no satisfacen los siguientes criterios: 1) Busca los intereses públicos; 2) Demuestra un interés no-político y 3) es viable, son rechazados. En caso de ser rechazados, el solicitante recibe una explicación detallada de porque su solicitud fue rechazada dentro de un período de 10 días a partir de que se recibe la solicitud.

Las solicitudes que cumplen con los criterios arriba mencionados son enviados a distintos departamentos de auditoría sectorial. El departamento de auditoria correspondiente es responsable de seguir el procedimiento de la solicitud. Durante este proceso, el solicitante puede monitorear el estado de su solicitud.

Si la solicitud, inquietud o sugerencia del ciudadano está relacionado a la auditoría corriente, será considerado dentro de un período corto de tiempo (1 a 3 meses). En caso de que la solicitud sea acerca de un asunto complejo, el cual no pertenece al plan anual de auditoría existente, el departamento de estrategia y planeación coordina el debate y la inclusión en el plan de auditoría del año siguiente. El BM también brinda a los ciudadanos la oportunidad de votar por los ámbitos prioritarios y lo último también es tomado en consideración durante la planeación para el siguiente año.

Finalmente, los ciudadanos reciben información por medio del BM i) cuando se da inicio a las auditorías basadas en solicitudes y ii) cuando finalizan las auditorías. De acuerdo con el manual de operaciones, la SAOG tiene un requerimiento procesal para producir casos de estudio e historias de éxito una vez completadas las auditorías de iniciativa ciudadana, indicando los impactos de los resultados y las recomendaciones generados de la auditoría basada en solicitudes. La SAOG registra todas las historias de la participación ciudadana en el proceso de auditoría incluyendo información acerca de las solicitudes de los ciudadanos, las acciones que tomó la SAOG, cuáles fueron los resultados de la auditoría y el seguimiento de las recomendaciones. Aquellos ciudadanos que se involucraron en el proceso de auditoría deben ser capaces de ver que sus contribuciones fueron tomadas en cuenta y finalmente condujeron a mejorías en la gestión de las finanzas públicas.

De acuerdo con el manual de operaciones, la SAOG tiene un requisito procesal para producir casos de estudio e historias de éxito una vez completadas las auditorías de iniciativa ciudadana, indicando los impactos generados y por generar de los resultados de las auditorías basadas en solicitudes. Compartir ejemplos de éxito y proporcionar evidencia de que la participación ciudadana está creando una diferencia real motivará a los ciudadanos para que continúen participando y se mantengan activamente involucrados en el proceso de auditoría. Los ciudadanos verán que esta es su oportunidad de combatir la corrupción y crear un impacto en la transparencia y la rendición de cuentas del gobierno.

Cabe mencionar que los ciudadanos pueden ingresar a la página web del BM desde cualquier tipo de computadora, tableta o teléfono inteligente y pueden descargar cualquier contenido para usarlo más adelante en debates y análisis. Aquellos que no tienen acceso a internet pueden enviar sus inquietudes y sugerencias por medio del correo postal y pueden recibir actualizaciones llamando a línea directa de la SAOG.

Resultados e impacto

La divulgación de información es una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar la rendición de cuentas. Se debe poner más énfasis en aumentar la participación pública, más que simplemente divulgar información. Éste era precisamente el objetivo de la SAOG en la búsqueda de su misión – desarrollar un mecanismo de comunicación bidireccional, a través del cual los ciudadanos informados puedan reportar casos de actos indebidos sospechosos para que SAOG investigue, lo cual fomenta significativamente el proceso de auditoría.

Desde 2015, la SAOG ha tenido la iniciativa para incorporar el aporte de los ciudadanos al trabajo de auditoría. Por ello, la organización comenzó a recibir las solicitudes y quejas de los ciudadanos vía el correo postal. Durante los últimos dos años, la SAOG recibió 16 solicitudes de ciudadanos, de las cuales 10 fueron incluidas en el plan anual de auditoría. A pesar de que hubo un alto porcentaje (63%) de propuestas aceptadas, la cantidad nominal de solicitudes/quejas recibidas fue mucho menor de lo que esperaba la SAOG.

Con el objetivo de abordar la baja participación ciudadana, la SAOG desarrolló una solución basada en TIC innovadora – Monitor de Presupuesto – BM, la cual permite a los ciudadanos enviar sus solicitudes vía internet sin tener que hacer mucho esfuerzo. Cabe mencionar que la plataforma web ya ha alcanzado resultados muy prometedores. Actualmente, el BM cuenta con más de cien usuarios por día y el número de visitantes aumenta continuamente; aún más importante, la taza de propuestas de ciudadanos recibidas ha incrementado significativamente comparada con los dos años anteriores – durante el semestre que siguió al lanzamiento del BM, la SAOG ya ha recibido 22 solicitudes de auditoría por medio de la plataforma, las cuales están siendo procesadas por el primer estudio por los departamentos de auditoría sectorial correspondientes. Los ciudadanos han mostrado inquietud acerca de lo siguiente:

  • bienestar social;
  • servicios de salud;
  • proyectos de infraestructura y construcción públicos;
  • deficiencias en el proceso de contratación;
  • educación.

Con el desarrollo del BM, más ciudadanos se sintieron alentados para participar activamente en el proceso de auditoría, y como resultado, su participación aumentó significativamente. Las solicitudes presentadas por ciudadanos han ayudado a la SAOG a identificar los ámbitos prioritarios de auditoría, los cuales son del gran interés ciudadano; el aumento de las solicitudes y las quejas de los ciudadanos añade valor al proceso de auditoría, haciéndolo más receptivo e interesante para el público en general. Sin embargo, el impacto real de la participación ciudadana será medido después de que se lleven a cabo las auditorías basadas en las solicitudes de los ciudadanos.

En términos del problema que se planteó solucionar con esta práctica, en años recientes, Georgia ha experimentado un progreso rápido de reformas de su sector de Gestión de Finanzas Públicas (PFM, siglas en inglés) y asegurando la transparencia de las finanzas públicas alineadas con los compromisos europeos e internacionales, sin embargo, fortalecer la participación pública en la toma de decisiones y de finanzas públicas tanto a nivel nacional como local sigue siendo un gran reto.

A pesar de que la transparencia de la información es considerada una pre-condición importante, los prospectos para la rendición de cuentas de la PFM son más altos cuando el acceso público a la información es combinado con oportunidades para que los ciudadanos participen en el proceso de supervisión de la Gestión de Finanzas Públicas, para dar voz a sus inquietudes y para influenciar en las políticas públicas. Conforme se trata de la participación pública directa en la supervisión de la PFM, las regulaciones y las practicas actuales en Georgia aún no es superior. Ningún marco de políticas aporta una guía clara para mejorar la situación.

Hay varios retos identificados en Georgia:

  1. Falta de conciencia de las personas acerca del derecho que tienen de acceder a los registros públicos: el Índice de Gobierno Abierto 2015 del World Justice Project (WJP) demuestra que los ciudadanos de Georgia tienen poca información acerca de sus derechos legítimos incluyendo el derecho de solicitar información pública. La calificación más baja del país, 0.51, fue obtenida en la categoría de Leyes y datos del gobierno publicados (Publicized laws and Government data). Solo el 21% de los georgianos demostró conocimiento acerca de su derecho a la información, contra un promedio mundial de 40%.
  2. Los ciudadanos no explotan la información pública: De acuerdo con la misma encuesta, el número de personas que solicitaron información del gobierno fue solo del 8%[12]
  3. La falta de conciencia del público acerca de asuntos de finanzas públicas: La investigación cualitativa de la SAOG llevada a cabo por Georgian Opinion Research Business International (GORBI) en 2015 por solicitud de la SAOG tenía como objetivo examinar los niveles de conciencia pública sobre asuntos de PFM; acerca de la misma SAOG, reformas llevadas a cabo por la SAOG y auditoría en general. La investigación reveló que la gente tiene poca conciencia acerca de SAOG y de asuntos de finanzas públicas; al mismo tiempo demostraron interés acerca de participar activamente en el proceso de auditoría para poder contribuir al mejoramiento de la gobernanza.
  4. La complejidad de la información proporcionada por organismos gubernamentales y la SAOG: Incluso si el acceso a la información está garantizado por la ley, a los ciudadanos les parece difícil enfrentarse a asuntos complejos de presupuesto y analizar la información presentada en las páginas web oficiales del gobierno. Están llenas de argot técnico el cual un lector ordinario no puede entender fácilmente. Además, ocupa tiempo leer y analizar la gran cantidad de información compleja representada en los informes de auditoría de la SAOG y hacerse consciente de los datos importantes de auditoría y de las deficiencias en el sistema de Gestión de Finanzas Públicas (PFM, siglas en inglés). Esta es la razón por la cual los asuntos de finanzas públicas son generalmente menos entendibles y se mantienen con frecuencia escondidos del escrutinio público.

La gente requiere que la información se presente de manera accesible y entendible de manera que puedan entender lo que está haciendo el gobierno con su dinero y para permitirles participar en la PFM. El escrutinio de los ciudadanos puede ayudar a mejorar la eficiencia, la receptividad y la rendición de cuentas del gobierno y para protegerse contra la corrupción.

  1. La oportunidad, la precisión y la integridad de la información proporcionada: A pesar de que la frecuencia de la demanda de información pública de parte de los ciudadanos es más baja, la taza de divulgación de información por las autoridades es significativamente alta (94%). Sin embargo, la entrega oportunidad de información obtuvo una calificación menor, de acuerdo con los encuestados, solo el 59% de la información pública solicitada fue entregada en menos de una semana. También existen otros obstáculos, como el contenido de las páginas web oficiales del gobierno, así como su nivel técnico. Algunos organismos públicos no mantienen su página web actualizada y ofrecen la información de una manera compleja y ambigua, lo cual dificulta que los ciudadanos hagan frente a la información, hagan un análisis apropiado y evalúen la gestión de las finanzas públicas.
  2. Mecanismos insuficientes para informar a los ciudadanos: De acuerdo con la encuesta, solo 39% opina que el gobierno proporciona información suficiente acerca de sus derechos legales. La calificación para el acceso a la información sobre el presupuesto de gastos era aún menor. La pregunta: “¿Qué tan bien informa el gobierno a la gente acerca de los gastos?” fue respondida de manera positiva por el 32% de los encuestados.
  3. Mecanismos insuficientes para incorporar a la gente a la participación ciudadana: Medir la efectividad de los mecanismos de participación pública, el número de ciudadanos que opinan que la comunicación con las autoridades locales y ciudadanos antes de la toma de decisiones efectiva consiste solo del 32% en total. Así pues, en términos de participación cívica, la forma de comunicación entre los ciudadanos y los oficiales que llevan a cabo la toma de decisiones no está desarrollada de manera efectiva.[13]

La publicación “Programa de Evaluación de Mitad de Período del Desempeño de la Buena Gobernanza en Georgia (G3)”[14] (Mid-term Performance Evaluation of the Good Governance in Georgia (G3) Program) evaluó la transparencia del gobierno, la rendición de cuentas y la efectividad de los mecanismos del gobierno para la participación pública en Georgia. El documento confirmó que la razón principal por la cual el gobierno no es completamente transparente, porque hay un nivel tan bajo de participación pública y porque los ciudadanos evaden la participación y la involucración pública es que no ven el valor en ello y que no son conscientes acerca de sus derechos. Aparte de la falta de capacidad para entender los asuntos de finanzas públicas y de consciencia acerca del trabajo de la SAOG, del cual pueden beneficiarse.

  1. Mecanismos insuficientes para reclamaciones: Una de las calificaciones más bajas que obtuvo el país, de 0.57, es en la categoría de mecanismos de reclamación. En esta categoría, los ciudadanos estaban evaluando las actividades de las autoridades locales en las siguientes dos direcciones: “¿Qué tan bien proporciona el gobierno local formas para realizar reclamaciones acerca de los servicios públicos?” “¿Qué tan bien proporciona el gobierno local formas para manejar las reclamaciones en contra de servidores públicos?” Un poco más de un tercio de los encuestados dio respuestas positivas a ambas preguntas (37% y 35% respectivamente). Hay una falta de habilidad práctica para que la gente pueda hacer reclamaciones acerca de los servidores públicos o de los servicios de los servidores públicos, y de la respuesta a estas reclamaciones.

La mayoría de los miembros de grupos de discusión durante la investigación de GORBI apoyaron la idea de desarrollar una plataforma web que pudiera ser una fuente central de información de la SAOG. Éstos expresaron un interés en utilizar la plataforma digital para involucrarse en el proceso de supervisión. Aparte de que preferirían un lenguaje más simple y un sistema centralizado de información, el cual pudiera ser navegable fácilmente. Estuvieron especialmente impresionados con la idea de la página para los ciudadanos.

La iniciativa de la SAOG para desarrollar la plataforma digital fue un paso hacia la construcción de una relación más fuerte y receptiva con los ciudadanos, para responder a sus necesidades y crear impacto. Potenciar el BM e involucrarse con los ciudadanos facilitó una divulgación más amplia y la diseminación oportuna de la información. En una perspectiva de corto plazo, el BM ya mejoró la consciencia y la comprensión de asuntos importantes de finanzas públicas. El BM está atrayendo muchos usuarios, cuyos intereses y necesidades adecuadas son identificadas y atendidas. La consciencia pública acerca de la importancia de la auditoría en el sector público y el monitoreo de las finanzas públicas esta aumentado en general, lo cual les permite a los ciudadanos hacer solicitudes más relevantes y con mayor valor agregado, las cuales la SAOG incluirá en sus planes de auditoría. Los ciudadanos también comenzaron a dares cuenta de que su participación si importa.

La SAOG aumentó la consciencia del público acerca de la utilidad y los beneficios de su participación y energizó la participación pública. El potencial de la participación pública en esta etapa del proceso de auditoría en Georgia está probablemente en su nivel más alto.

Referencias externas

El diario inglés “The Guardian” mencionó el Monitor de Presupuesto en su artículo como una de las iniciativas más exitosas del mundo que otorgan un espacio a los ciudadanos para que ayuden a formar, priorizar y monitorear los servicios y las políticas del gobierno.[15]

La nueva plataforma en línea se ha ganado un alto reconocimiento entre los parlamentarios de Georgia, especialmente entre los diputados del Comité de Presupuesto y Finanzas.[16]

Organizaciones como Transparency International Georgia y la Open Society Georgia Foundation también han resaltado la importancia y el éxito de esta plataforma innovadora. Además, Transparency International Georgia ha producido un video especial con instrucciones explicando a detalle como los ciudadanos pueden buscar información acerca de las finanzas públicas vía BM.[17]

La mayoría de los medios de comunicación de Georgia han expresado gran apreciación por BM en términos de como facilita el proceso de análisis de información compleja e involucra a la sociedad en la gestión de las finanzas públicas. Por ejemplo, Radio Liberty ha publicado un artículo mencionando al BM como un proyecto innovador que puede ayudar a la lucha contra la corrupción y la mala conducta dentro del servicio público mediante la participación activa de los ciudadanos en el proceso de auditoría.[18]

Forbes Georgia” también enfatizó el impacto positivo del BM y afirmó su singularidad en términos de como permite que las personas obtengan mayor entendimiento y hagan cambios positivos en la gestión de finanzas públicas.[19]

El Banco Mundial ha mencionado al BM como una herramienta importante para incrementar la consciencia y la participación del público general en los asuntos del gobierno en su documento acerca del cumplimiento de la implementación y los resultados del proyecto “Fomentando la Participación Pública en el Proceso de Auditoría de Georgia” (23 de diciembre de 2016) y evaluó al proyecto mismo como altamente satisfactorio.

El BM, como un nuevo modelo innovador de participación pública, permite a los ciudadanos tomar acción y generar presión para el mejoramiento de los servicios y de la gestión de las finanzas públicas. A través del involucramiento en el proceso de auditoría, los ciudadanos tienen mayor control en el desempeño del gobierno y su influencia en las políticas públicas y los programas aumenta, asegurando un impacto más positivo en sus vidas económica y socialmente. Se espera que la participación ciudadana fomentará una disposición eficiente, productiva y económica de los recursos presupuestarios y eliminará la corrupción.

Por ahora, la SAOG ha recibido solicitudes, las cuales son enviadas a cinco departamentos de auditoría distintos para su seguimiento. La implementación de las recomendaciones derivadas de las solicitudes de los ciudadanos puede crear un impacto para el mejoramiento de PFM.

Proporcionar información sobre las finanzas públicas de manera más accesible a los usuarios y de manera oportuna para las necesidades de los ciudadanos mejora las capacidades de vigilancia de los medios. La plataforma también apoya la capacidad del Parlamento de revisar las actividades del gobierno para asegurar mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos.

El aumento de consciencia acerca de las finanzas públicas y una participación ciudadana activa conducirá a un incremento en las actividades, mejores decisiones y mejores políticas que pueden facilitar el mejoramiento del desempeño tanto de la SAOG como del gobierno.

Lecciones aprendidas

La SAOG ha obtenido muchos aprendizajes útiles de su experiencia de involucramiento con las partes interesadas hasta el momento. Una lección clave es que el contexto del país tiene importancia. Como se menciona anteriormente, a pesar de los esfuerzos de la Alianza para el Gobierno Abierto y de otros, la participación ciudadana es un nuevo tipo de política para las organizaciones púbicas en Georgia. Esta es la razón por la cual se requiere que la SAOG doble sus esfuerzos para 1) hacer más atractiva para el sector público la participación ciudadana y cívica, y 2) proporcionar evidencia que muestre colaboraciones exitosas con los ciudadanos y los grupos de la sociedad civil para el mejoramiento de la responsabilidad pública.

El asunto del involucramiento de la sociedad civil en la planeación de la auditoría es algo controversial, ya que inevitablemente llama a discusiones acerca del riesgo que presenta comprometer la independencia de la SAOG y crear una oportunidad para que haya influencia en la agenda de la SAOG por parte de distintas fuerzas políticas. Sin embargo, SAOG considera que los ciudadanos son los interesados principales, que tienen el derecho de hacer que el gobierno y todo el sector público les rindan cuentas. Además, los ciudadanos son a veces los menos conscientes acerca de los resultados de auditorías y de los beneficios que ellos pueden crear para la administración pública. Esta cooperación (también llamada auditoría “participativa”, “conjunta” o “articulada”) permite el aprendizaje derivado del conocimiento social en el proceso de auditoría y el acercamiento con los beneficiarios efectivos de los programas públicos.

La selección de los enfoques de la auditoría deben ser objetivos y sistemáticos. Encontrar un balance entre preservar la objetividad y la consistencia, por un lado, y por el otro, incorporar las sugerencias de la sociedad civil para auditorías potenciales, es una tarea retadora.

Una de las lecciones importantes aprendidas más importante de todo el proceso es que los objetivos claros son muy significativos para la continuación exitosa del proyecto. Ahora que la SAOG ha finalizado su primer paso hacia la participación es muy importante que tanto la SAOG como sus partes interesadas principales se mantengan sobre la misma línea y sigan una agenda común de trabajo. Esto no puede lograrse sin:

  • La incorporación de un grupo de trabajo de las distintas partes interesadas en todo el proceso de participación ciudadana;
  • Compartir una estrategia de participación con los interesados y hacer reflexiones sobre las sugerencias y las necesidades que conlleva.

Esta experiencia ha demostrado que, al principio, las metas de participación ciudadana eran muy amplias y que los objetivos eran estandarizados, basados en las mejores prácticas internacionales. Actualmente, habiendo concluido la primera fase y una vez que la SAOG ha analizado las oportunidades y los retos y ha interactuado con los interesados, son imprescindibles los objetivos a la medida, procedimientos claros y un enfoque institucionalizado para el éxito de la iniciativa.

Principios de Participación Pública en Política Fiscal

  1. Accesibilidad: El BM entrega información compleja acerca de las finanzas públicas, resultados de auditoría y recomendaciones correspondientes en un formato entendible con distintas herramientas de visualización de datos como diagramas, infografías y tablas. La plataforma está disponible al público vía una página web, por lo cual todos los ciudadanos tienen un acceso abierto. BM hace disponible la información de manera oportuna, en formatos fácilmente accesibles, legibles por máquina, como bases de datos descargables.
  2. Apertura: El BM proporciona información completa y fomenta la participación pública en el proceso de autoría. El BM asegura el escrutinio amplio y profundo, para que no quede un solo asunto fuera del alcance de los ciudadanos. Concretamente, el BM les da a los visitantes la oportunidad de examinar mas de cientos de informes de auditoría de la SAOG anualmente, los gastos de más de 62 entidades, 76 presupuestos municipales y más de 400 programas estatales.
  3. Inclusividad: BM tiene como objetivo ser inclusivo con todos los grupos de la sociedad y brindar, de manera equitativa, a todos los ciudadanos, la oportunidad de acceder a la información y de participar en el proceso de auditoría. La visualización de datos y la forma fácilmente entendible que tiene la plataforma brinda a los ciudadanos la oportunidad de operar y obtener la información que les interesa, independientemente de su origen, conocimiento y experiencia en finanzas públicas.
  4. Respeto a la autodeterminación: El BM es una plataforma de comunicación bidireccional que permite a los individuos expresar sus inquietudes, emitir quejas, mostrar sus necesidades e intereses y compartir sugerencias y propuestas. Empodera a los ciudadanos, académicos, parlamentarios, periodistas y todas las partes interesadas para que vigilen, analicen y expresen sus puntos de vista y contribuyan a una gestión más efectiva de las finanzas públicas en el país.
  5. Oportunidad: Los ciudadanos pueden involucrarse en el proceso de planeación de la auditoría y/o enviar quejas acerca de cualquier fase de PFM en cualquier momento y pueden estar seguros de que obtendrán retroalimentación de manera oportuna, no más de 10 días después de haber emitido su solicitud, lo cual está regulado por el manual de operaciones. Además, la información presentada el Monitor de Presupuesto, relacionada a la gestión de las finanzas públicas (PFM, siglas en inglés) es actualizada mensualmente.
  6. Profundidad: El BM proporciona casi todo tipo de información analítica basada en datos oficiales relacionados a las finanzas públicas, como los gastos e ingresos del estado y municipales, la deuda pública, los proyectos de capital, contrataciones del estado, presupuestaciones de programas, fondos de reserva, resultados de auditoria y recomendaciones correspondientes. Informa a los ciudadanos acerca de los objetivos clave de las políticas y sobre las deficiencias sistémicas en sistema de gestión de las finanzas públicas y apoya la participación pública. La plataforma también proporciona retroalimentación oportuna y específica acerca de las aportaciones públicas e intenta incorporar el conocimiento social en el plan anual de auditoría.
  7. Proporcionalidad: Los ciudadanos pueden acceder a la página web de BM desde cualquier tipo de computadoras, tabletas y teléfonos inteligentes y pueden descargar cualquier contenido para utilizarlo después en debates y análisis. Aquellos que no tengan acceso a internet pueden enviar sus inquietudes o sugerencias vía correo postal y recibir actualizaciones por medio de la línea directa de la SAOG.
  8. Sostenibilidad: Fomentar la participación ciudadana es un proceso largo y continuo. Ha adquirido un formato institucionalizado y es parte integral del plan de implementación de OGP. Fomentar la participación púbica en el proceso de auditoría se integrado como una de las más altas prioridades en el Plan Estratégico de Desarrollo de SAOG para el período 2018-2022 (Strategic Development Plan for 2018-2022). SAOG también desarrolló un Plan Operacional y de Estrategia de Participación Ciudadana (Citizen Engagement Strategy and Operational Plan), el cual asegura el mejoramiento constante y la sostenibilidad del proyecto. La participación de la SAOG en la plataforma para incrementar la consciencia y la participación de la ciudadanía también está sostenida. La SAOG también creó un manual de operaciones (normas y procedimientos) acerca del BM. Además, la SAOG constantemente intenta encontrar oportunidades de financiamiento para la plataforma para asegurar su desarrollo continuo y la entrega de información completa, oportuna, detallada y de alta calidad.
  9. Complementariedad: Las aportaciones de los ciudadanos complementan y añaden valor a las auditorías de la SAOG. La SAOG asegura los mecanismos para la participación pública y apoya la efectividad de los sistemas de gobernanza y rendición de cuentas existentes. Cuando sea apropiado, también ofrecerá recomendaciones de acciones potenciales que permitirían al mecanismo involucrar más principios.
  10. Reciprocidad:  La SAOG empodera a las ONG, OSC y otros grupos de la sociedad civil para que formen parte del proceso de auditoría y tengan un impacto real en la PFM. Aparte, están involucrados en el grupo de trabajo, el cual fue creado por iniciativa del Auditor General de la SAOG para trabajar en el fortalecimiento de la participación de la sociedad civil en el proceso de monitoreo de PFM. Por otro lado, las OSC pueden contribuir al proceso de auditoría por medio del mejoramiento de ciertos temas relacionados con la gestión de las finanzas públicas, reconociendo más fácilmente casos potenciales de corrupción y ubicando las respuestas de los organismos del gobierno a los casos de mala conducta financiera y de corrupción identificados en los informes de la SAOG. La sociedad civil puede desarrollar un papel complementario facilitando la diseminación pública de los informes de auditoría para asegurar su alcance a una mayor audiencia y por medio del monitoreo del cumplimiento del gobierno de las recomendaciones de auditoría.

Contexto Nacional

Tipo de gobierno

Georgia es una república democrática representativa semi-presidencial, con el Presidente como Jefe de Estado, y un Primer Ministro como el jefe de la rama ejecutiva del gobierno. La autoridad legislativa está envestida en el Parlamento de Georgia. Es unicameral y consta de 150 miembros, conocidos como diputados, de los cuales 75 son elegidos plurinominalmente para representar distritos con un solo miembro, y 75 son elegidos para representar a los partidos de manera proporcional.

Espacio cívico (tamaño de la sociedad civil, marco regulador) 

Los procedimientos legislativos que regulan el registro de las OSC en Georgia son sencillos y no-gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil tienen la capacidad y la libertad para operar. El estudio “Mapeo de la Participación en el diálogo político de las Organizaciones de la Sociedad Civil en Georgia”[20] (“Mapping Civil Society Organizations’ engagement in policy dialogue in Georgia”) reveló que las OSC están satisfechas con el estado de los asuntos de libertades civiles, libertad de asociación y libertad de expresión, lo cual implica que hay muchas oportunidades para establecer y operar OSC en Georgia.

El marco político e institucional de Georgia generalmente apoya una función elevada de las OSC en el diálogo sobre las políticas públicas. Aunque estudios actuales también indican que Georgia aún tiene una falta de un marco institucional suficiente para asegurar el acceso inclusivo y la participación completa de los distintos grupos de interés en el diálogo sobre las finanzas públicas. La habilidad de las OSC para alcanzar su potencial en la contribución al diálogo político ha sido retadora por las restricciones de las capacidades. El desarrollo de capacidades – mejorar las habilidades para el conocimiento y los recursos humanos – fue nombrado como uno de los factores que permitirían a las OSC involucrarse mejor en el diálogo político. Mientras que las OSC en Georgia en lo general disfrutan de un ambiente abierto, hace falta más trabajo para asegurar una participación ciudadana significativa en la toma de decisiones de políticas y en la Gestión de las Finanzas Públicas en particular.

Calificaciones de la Encuesta de Presupuesto Abierta

OBS Georgia 2015[21]

  • Transparencia (Índice de Presupuesto Abierto): 66/100. El gobierno de Georgia proporciona al público con información substancial acerca del presupuesto.
  • Participación pública: 46/100. El gobierno de Georgia proporciona al público con oportunidades limitadas para participar en el proceso de presupuesto.
  • Supervisión del presupuesto por parte de la legislatura: 73/100. La supervisión del presupuesto por parte de la legislatura en Georgia es adecuada.
  • Por el auditor: 100/100. La supervisión del presupuesto por parte de la Entidad de Fiscalización Superior de Georgia es adecuada.

Calificación del Índice de Percepción de Corrupción de TI (TI Corruption Perceptions Index) (2016): 

Georgia 2016[22]

Calificación: 57/100

Rango: 44/176