Argentina Participación Ciudadana en el Proceso de Auditoría

Institución principal:
Entidad de Fiscalización Superior

Encuesta de Presupuesto Abierto / Puntaje de Participación pública en el proceso presupuestario (de 100): 2015: 27 – 2017: 13

Etapa en el ciclo de la política fiscal

Auditoría

Resumen

La Auditoria General de la Nación (AGN) de Argentina organiza talleres de planificación de presupuesto[1] sobre temáticas diferentes cada año (como medio ambiente, transporte, salud, entre otros). Estos encuentros temáticos son un mecanismo de consulta ciudadana mediante el cual la AGN incorpora propuestas de la sociedad civil para su planificación anual del presupuesto. Además, a través de estos talleres temáticos, representantes de la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) de las unidades técnicas resaltan los hallazgos de auditorías y esperan aportaciones de los ciudadanos sobre los asuntos y temas que están siendo sometidos a auditoría.

Esta práctica ilustra los principios de apertura, oportunidad, profundidad, sostenibilidad, complementariedad y respeto a la autodeterminación.

La relevancia institucional y el impacto general del trabajo de las Entidades de Fiscalización Superior aumenta significativamente si las preferencias y los intereses de los beneficiarios finales son tomados en consideración activamente en el diseño y el desempeño de su trabajo. Para que esto suceda en la práctica, es muy importante que las EFS cuenten con mecanismos adecuados para conseguir retroalimentación de los ciudadanos sobre sus planes de auditoría para reflejar mejor las prioridades de los ciudadanos. Los estándares de INTOEFS[2] de transparencia y rendición de cuentas enfatizan la importancia de establecer mecanismos formales mediante los cuales el público pueda hacer sugerencias y emitir reclamaciones sobre alegaciones de irregularidades de los organismos públicos que puedan servir como base para auditorías futuras (ISEFS 20 y 21, principio 9 y otros).

Principio 9 de los Principios de Transparencia y Rendición de Cuentas (ISEFS 20) establece que las EFS:

·      Hacen uso de asesoramiento externo e independiente para mejorar la calidad y la credibilidad de su trabajo.

·      Cumplen con los estándares internacionales de las Entidades de Fiscalización Superior y se esfuerzan por continuar aprendiendo haciendo uso de la orientación y la experiencia de entidades externas. (…)

·      Hacen uso de expertos externos para ofrecer asesoría independiente y experta sobre asuntos técnicos relacionados con las auditorías. Las EFS informan públicamente los resultados de las revisiones de sus colegas y evaluaciones externas independientes.

·      Pueden beneficiarse de auditorías conjuntas y paralelas

·      Mediante el mejoramiento de su trabajo, las EFS pueden contribuir al mejoramiento de las capacidades profesionales en la gestión financiera.

Además, en ISEFS 21, INTOSAI resalta como buena práctica que “algunas EFS mantienen mecanismos formales mediante los cuales el público puede comunicar reclamaciones específicas y sugerencias sobre las auditorías.”

Contrario a las reclamaciones del público, las cuales generalmente son individuales – incluso anónimas – y pueden realizarse en cualquier momento a través de diferentes medios (como un call centre o una página web), los mecanismos de planificación de presupuesto de la AGN constan de la institucionalización del proceso de participación mediante audiencias públicas y encuentros para los cuales se hace un llamado a las organizaciones de la sociedad civil – antes de que se realice el borrador del plan anual de la AGN – para sugerir los programas u organismos que deben ser auditados. La unidad de participación de la AGN organiza dos series de encuentros cada año: 1) Encuentros anuales de planificación participativa y 2) Talleres temáticos.

Encuentros anuales de planificación participativa

Desde 2003, AGN ha estado organizando estos encuentros anuales de Planificación Participativa, en la cuáles las organizaciones de la sociedad civil (OSC) hacen propuestas sobre instituciones y programas que deben ser auditados para su posible inclusión en el Plan de Trabajo Anual de la AGN para el próximo año. Encuentros de participación generales como estas con organizaciones de la sociedad civil se han llevado a cabo en 2003, 2004, 2006, 2007 y 2010. Sin embargo, en 2005, 2008 y 2009, hubo un retraso en la conclusión del plan operacional por parte de la AGN, y no se pudo organizar una reunión de planificación participativa por falta de tiempo. Desde 2010, los encuentros se han llevado a cabo casi cada año. La asistencia a estos encuentros es muy buena por parte de la sociedad civil; por ejemplo, durante el encuentro de 2017, se recibieron 38 propuestas de la AGN sobre distintos asuntos.

Talleres temáticos

Trabajando por el éxito de los talleres de planificación participativa, desde 2013, la AGN comenzó a trabajar con un modelo ligeramente distinto. Admitiendo que las OSC especializadas en temas particulares (como salud, educación, transporte público y medioambiente) pueden hacer una contribución más enfocada hacia el proceso de planificación de auditoría, la AGN decidió organizar talleres temáticos e invitar a las OSC que se dedican a sectores/asuntos específicos durante los encuentros para obtener su retroalimentación sobre las propuestas del plan de acción para el siguiente año.

El primer taller temático se organizó en marzo 2013, sobre auditoría medioambiental. La iniciativa fue promovida por el área de Participación Ciudadana y recibió gran apoyo del presidente del Consejo Colegiado, junto con la cooperación del Departamento encargado de auditorías ambientales. El taller temático de ese año se llevó a cabo en marzo 2017 y se trató sobre los servicios de telefonía móvil.

Datos básicos

Las intervenciones de planificación participativa están organizadas por la Entidad de Fiscalización Superior de Argentina (La Auditoría General de la Nación – AGN-). Esto sucede a nivel nacional durante la etapa de auditoría del ciclo de presupuesto.

Por qué (Para qué propósito)

La experiencia y el conocimiento de las OSC y de otros actores externos sobre ciertos asuntos y problemas en el campo son muy valiosos para la identificación de las áreas en las que se requiere supervisión. Estos encuentros son un mecanismo consultivo no-vinculador que, en términos generales, tiene dos dimensiones: intercambiar información y experiencias y recibir las propuestas de la sociedad civil. Específicamente, a través de estos encuentros se logran los siguientes objetivos:

  • La AGN recibe más retroalimentación de parte de OSC especializadas y expertos durante el trabajo de campo y recolección de datos.
  • La AGN publica los hallazgos y recomendaciones de los informes de las auditorías entre un público especialista en esas áreas en específico.
  • La AGN genera propiedad de los informes de auditoría de las OSC beneficiarias que posiblemente monitorearían y exigirían el cumplimiento de las recomendaciones.
  • Mejora el proceso actual de planificación y focalización/muestreo para el plan de auditoría para el año siguiente en un sector en específico. [3]

Marco regulatorio

A pesar de que el programa opera desde 2003, en abril 2014 el Colegio de Auditores Generales formalmente aprobó el proceso de planificación participativa (el cual se describe en la siguiente sección), el cual se convierte en un símbolo de apoyo e institucionalización para esta práctica, que debe ser implementada anualmente.[4] El documento del proceso aprobado detalla todos los pasos, así como el formato que debe ser utilizado por las organizaciones para realizar sus propuestas.

 

Quién y cómo

Organizar encuentros de planificación participativa requiere un proceso que sigue los pasos descritos a continuación:

  1. Convocatoria para participar: Alrededor de agosto de cada año, la AGN invita vía correo electrónico y correo postal a organizaciones de la sociedad civil a un encuentro que se llevará a cabo en las oficinas de la AGN, un mes antes de que la AGN deba presentar el Plan Anual a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (CPMRC), un organismo del congreso al cual brinda asistencia.
  2. Reunión informativa: Durante esta reunión informativa inicial, funcionarios de la AGN presentan los distintos tipos de auditorías realizadas por la AGN y los diferentes criterios técnicos utilizados para seleccionar a las organizaciones candidatas de auditorías. A las organizaciones participativas de les entrega un folleto informativo, un disco que contiene información sobre la estructura interna de la AGN, las auditorías realizadas al año anterior, una forma que intenta determinar las áreas de interés de las organizaciones, las áreas que en su punto de vista deben ser auditadas y las razones para ello. En el encuentro, a los participantes se les solicita que presenten una forma (prediseñada por AGN) detallando su propuesta sobre cuales programas de gobierno deben ser auditados dentro de un calendario estipulado.
  3. Procesamiento y análisis de las propuestas: Tras la presentación de las propuestas, el Departamento de Planificación y las Comisiones específicas, responsables de cada propuesta dentro de la AGN, determinan el mérito de las propuestas, tomando en cuenta las limitaciones que enfrenta la AGN en términos de competencia y capacidad de implementación.
  1. Reunión de retroalimentación: A finales de septiembre, se invita a las organizaciones que hayan presentado propuestas a una reunión de asesoría y retroalimentación. La AGN responde por escrito a las propuestas presentadas.
  2. Difusión post-encuentro: Después del encuentro, la AGN publica un comunicado de prensa en su página web, el cual, tras una revisión breve de la historia del proceso de planificación participativa de AGN, provee un informe detallado del encuentro, el cual también presenta el trabajo logrado en estos encuentros previos, un resumen de las propuestas presentadas por las organizaciones, y la estructura interna de AGN. (ver, por ejemplo, la de 2016 https://www.agn.gov.ar/participacionciudadana/node/120):

La organización de los talleres temáticos implica el proceso que sigue los pasos descritos a continuación:

  1. La AGN identifica áreas/sectores temáticos: La AGN decide sobre los sectores que requieren retroalimentación/ideas de las OSC. Los criterios pueden incluir sectores de asignación de recursos o inversión publica elevados, asuntos de interés público, entre otros. Actualmente, los siguientes organismos forman parte de los talleres temáticos de la AGN: la Secretaría Legal y Técnica (SLel), la Gerencia de Planificación y Proyectos Especiales (GPyPE), Gestión Sustantiva (GGSS), la Comisión de Supervisión de Planificación y Proyectos Especiales y Cuenta de Inversión y el Colegio de Auditores Generales (CAG).
  2. Creación de una base de datos: AGN identifica a los grupos de expertos, organizaciones de investigación política u OSC que están trabajando en el tema específico. 
  1. Preparación del paquete de diseminación: AGN identifica la información que debe ser producida y distribuida durante los talleres temáticos. El paquete generalmente consta de informes de auditoría que han sido publicados en los años anteriores sobre el sector específico, hechos y números de auditoría explicando los resultados de estos ejercicios de auditoría, información sobre el seguimiento y datos básicos como los mandatos y las funciones de la AGN.
  1. AGN define el propósito del taller: La unidad de la AGN involucrada en la práctica decide sobre el objetivo y los resultados esperados del evento. Sobre todo, solicitan a las OSC que: a) presenten evidencia de un programa que funcione bien o no, b) presenten documentos o informes que la organización haya desarrollado que pueda ser de utilidad para los auditores, o c) designe el proceso de recolección de datos más adecuada para los auditores.
  1. Convocatoria para participar: La unidad de Participación Ciudadana de la AGN envía correos electrónicos a los participantes potenciales para que formen parte de los talleres, explicando su propósito. Junto con la invitación, la AGN envía un itinerario del encuentro, la cual normalmente dura todo un día (de 10:00 a 16:00 horas) Algunos días antes del evento, la EFS contacta a las organizaciones para confirmar su asistencia. 
  1. El taller: Al principio, los representantes de la EFS se presentan, establecen el propósito del taller y explican brevemente el mandato y el alcance del trabajo de la AGN. El equipo de auditoría o el jefe del organismo describe los hallazgos de los informes de las auditorías del año anterior sobre el tema específico. Luego, invitan a las OSC a que presenten ideas basadas en su trabajo en el sector. Hacia el final del encuentro, los interesados debaten sobre los asuntos principales, los problemas en el sector, los programas u organismos que deben ser auditados, siguientes pasos (por ejemplo, si contactarlos para obtener información o informes durante el trabajo de campo o requerir la cooperación en el seguimiento de la recomendación de auditoría).
  1. Análisis de las propuestas: La AGN analiza la evidencia/información de auditoría recibida durante los talleres temáticos y evalúa si serán consideradas por la unidad de auditoría a cargo del ejercicio específico. También consideran si las sugerencias o las ideas recibidas durante el taller pueden ser consideradas para el siguiente Plan Anual de Auditoría. De manera similar, la AGN realiza un debate interno para determinar si pueden beneficiarse de la colaboración con alguna de las OSC durante el trabajo de campo.
  2. Seguimiento: la AGN publica un comunicado de prensa[5] en su página web, con un resumen breve sobre el taller. Envían un correo electrónico a los participantes informándoles sobre como sus contribuciones tuvieron impacto en la EFS y el plan de auditoría.

Un número de organismos y actores dentro de la AGN están directamente involucrados en la coordinación y organización de estos encuentros de planificación participativa y talleres temáticos, desarrollando funciones particulares y asumiendo responsabilidades específicas. Estos están nombrados en la siguiente lista:

  • Presidencia de la AGN: Es el órgano rector más elevado de la institución. Tiene la responsabilidad de tomar la decisión sobre la convocatoria y determinar la fecha del encuentro de planificación participativa.
  • Secretaría Legal y Prosecretaría Legal: Responsable de la organización y coordinación de la reunión de planificación participativa.
  • Departamento de Prensa y Comunicación: Departamento con la tarea de promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil y diseminar información sobre los resultados del proceso de planificación participativa.
  • Departamento de Relaciones Institucionales: Responsable de preparar y enviar las invitaciones las organizaciones.

Gerencia de Planificación – Departamento de Planificación Operativa: Responsable del procedimiento y la verificación cruzada de datos y propuestas presentados por las organizaciones, con una perspectiva para determinar que oficinas de AGN tienen competencia en las áreas propuestas por la auditoría. Las OSC son actores clave en el proceso de planificación participativa. A pesar de que no asumen responsabilidades específicas, su participación es crucial para la implementación de la práctica.

Resultados e impacto

A lo largo de los años, la participación de la AGN con interesados externos ha sido motivada por los potenciales beneficios que se esperan del mejoramiento de la efectividad de su propio trabajo y del deseo de demostrar su relevancia continua a los ciudadanos y los demás interesados, promover mayor transparencia en el sector público y facilitar la participación pública y mejor rendición de cuentas del gobierno.

  • En 2003[6] la AGN planeó una auditoría integral del sistema ferroviario. En este contexto, el Área de Discapacidad de la Central de Trabajadores de la Argentina propuso aprovechar esta oportunidad para realizar una auditoría de la accesibilidad en el transporte, es decir, para revisar el servicio ofrecido a los pasajeros con discapacidad. En este contexto, otras organizaciones de la sociedad civil, entre ellas la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), se acercó a AGN para expresar su preocupación sobre la falta de cumplimiento de la Ley 22,431 referente al acceso integral y el uso del sistema de transporte público de la gente con discapacidad. En 2004, cuando la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) y Trenes de Buenos Aires (TBA) fueron auditados, el informe reflejó que no cumplían con la Ley 22,431 por concesionarios de servicio público y se hicieron recomendaciones para solucionar el problema. A partir de esta experiencia, la AGN comenzó un proceso para que otras organizaciones presentaran sus propuestas sobre los organismos y programas candidatos para auditorías.
  • Durante el encuentro anual de planificación participativa 2005, la Asociación Vecinos de la Boca, solicitó que se realizara una auditoría del grado de contaminación de la Cuenca Matanza-Riachuelo. Esta propuesta desencadenó la auditoría del grado de contaminación de la Cuenca Matanza-Riachuelo. El informe de auditoría de la AGN[7] señaló, por ejemplo, que el Comité Ejecutivo creado en la década de 1990 para llevar a cabo la limpieza de la cuenca logró casi nada. “Aunque el Comité nunca fue constituido como una autoridad en la cuenca y carecía de las funciones para desarrollar su labor, estaba preparado para desarrollar un programa de saneamiento ambiental valuado en más de $800 millones y con un préstamo de IDB, el cual, junto con las contribuciones argentinas, obtuvo un presupuesto de 500 millones de dólares.” El informe señala que “la ejecución del préstamo de IDB fue muy baja”. El financiamiento directo aportado por el organismo internacional solo alcanzó $7,762,790 de los 250 millones de dólares estadounidenses. La mayoría de estos fondos fueron gastados en consultorías y obras hidráulicas y en 2002, 150 millones fueron redireccionados a Desarrollo Social.[8] Basándose en este reporte, en 2008, la Suprema Corte de Justicia de Argentina convocó a los demandados a presentar un plan para limpiar la cuenca y a las compañías para que presentaran reportes sobre las precauciones tomadas para parar la contaminación del área.

En 2010, el Centro de Desarrollo y Pesca Sustentable (CaDePesca) presentó un informe a la AGN sobre el sector pesquero. Los hallazgos del informe fueron usados en varias auditorías ambientales. Esta colaboración permitió a la AGN que mejorara un informe del sector, identificando una serie de deficiencias e irregularidades relacionadas a los topes de pesca, las inspecciones débiles, los permisos, los controles de cantidad de pesca declarados en distintos puertos, entre otros, y resaltando la necesidad de incrementar la transparencia de los operadores del sector.

Lecciones aprendidas

  • La evidencia demuestra que presentar información completa y detallada por parte de la AGN permite a las organizaciones desarrollar propuestas útiles que quedan al alcance de las auditorías realizadas por AGN.
  • También se ha observado que los medios y las formas para que las OSC presenten propuestas deben ser sencillas y educativas. En este sentido, incluir preguntas que correspondan al área de interés de la organización y la razón por la cual la OSC esta presentando las propuestas agiliza la comunicación y provee herramientas adicionales para que los profesionales expertos de la AGN los traduzcan con exactitud a términos técnicos y eficienticen el proceso.
  • La posibilidad de presentar propuestas por correo electrónico les ofrece a las organizaciones otro canal de comunicación con la AGN y facilita el procesamiento sistemático de la información presentada.

Principios de Participación Pública en Política Fiscal

Esta práctica ilustra los principios de apertura, oportunidad, profundidad, sostenibilidad, complementariedad y respeto a la autodeterminación.

Apertura: El proceso es abierto; se proporciona información sobre el propósito y el alcance de la participación pública.

Oportunidad: La participación pública toma lugar durante el ciclo de planificación de la AGN de manera que las aportaciones pueden influenciar en el Plan Anual.

Profundidad: El proceso es transparente dado que los ciudadanos reciben información suficiente en una reunión inicial, sobre la estructura de la AGN y las auditorías realizadas durante el año anterior, para que presenten propuestas de auditoría. Se lleva a cabo una reunión de retroalimentación subsecuente para cada organización que presentó una propuesta, y la AGN también realiza informes por escrito.

Sostenibilidad: Este es un proceso continuo y de largo plazo; ha tomado un formato institucionalizado, a través de la aprobación formal del Procedimiento de Planificación Participativa, del Colegio de Auditores Generales. Además, durante los últimos 10 años, la AGN ha sostenido una relación productiva con las OSC y los grupos participantes, lo cual ha ayudado a construir una confianza mutua.

Complementariedad: La participación pública es adicional y complementaria de los otros aportes al desarrollo del Plan Anual de la AGN, mientras que la AGN mantiene los derechos de decisión sobre la determinación del plan de auditoría de acuerdo a su mandato.

Respeto a la autodeterminación: este mecanismo permite a las OSC manifestar sus intereses libremente dentro del marco de los encuentros y los talleres.

Contexto Nacional

9.1. Tipo de gobierno

Argentina tiene un Sistema federal. Es una república democrática. El Presidente de Argentina es tanto Jefe de Estado como Jefe de Gobierno. El poder ejecutivo es encabezado por el presidente. El poder legislativo es ejercitado por el Congreso Nacional, el cual está compuesto por dos cámaras: la cámara de diputados y la cámara de senadores. El poder judicial es independiente del Ejecutivo y de la Legislatura. Argentina está dividido en 23 distritos llamados Provincias y un distrito autónomo, el cual alberga la ciudad capital. En cuanto al gobierno de cada provincia, éste cuenta con tres ramas (Ejecutiva, Legislativa y Judicial). La rama ejecutiva está encabezada por un Gobernador. La Rama Legislativa está organizada como sistema unicameral o bicameral (esto es, una o dos cámaras).

9.2. Espacio cívico

El reporte Freedom in the World Report de la Freedom House de 2017 califica a Argentina como “libre”. [9] De acuerdo al reporte, hoy en día, generalmente se respeta el derecho de asociación. Además, las organizaciones civiles, particularmente aquellas enfocadas en los derechos humanos, son “robustas y desarrollan un papel principal en la sociedad.”[10] Muchas de estas organizaciones por los derechos humanos emergieron durante la dictadura militar que comenzó en 1976, y estaban formadas por personas afectadas directamente, como las madres y las abuelas de desaparecidos, o individuos que apoyaron su labor a través de la defensa y la investigación. El proceso de democratización trajo consigo una mayor socialización de la información, y espacio para la formación de una opinión pública crítica y voces nuevas que se han incorporado al ámbito de la toma de decisiones.[11] Hoy en día, en el ámbito de la participación pública, hay una serie de lo que se considera “grandes” organizaciones, dado el alcance de los asuntos en los cuales están involucrados, particularmente relacionados con la transparencia y el control y la rendición de cuentas del gobierno que incluyen a la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y Poder Ciudadano, entre otros. Estas organizaciones han mantenido una relación duradera con el proceso participativo en la AGN.[12]

9.3. Calificaciones de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015

La calificación de Argentina fue de 59 de 100 y es más alta que el promedio global de 45. Desde 2012, el gobierno de Argentina ha incrementado la disponibilidad de información sobre el presupuesto por medio de: A) la publicación de una Declaración Pre-presupuesto. B) Mejorando la exhaustividad de la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo. C) Mejorando la exhaustividad del Informe de Fin de Año. La calificación de Argentina en participación pública es de 27 de 100, lo cual indica que la oferta de oportunidades para que el público se involucre en el proceso de presupuesto es débil. Esta calificación es un poco más alta que el promedio global de 25. La legislatura provee una supervisión limitada durante la etapa de planificación del ciclo de presupuesto y no provee supervisión durante la etapa de implementación del ciclo de presupuesto. La Entidad de Fiscalización Superior (EFS, siglas en inglés) provee una supervisión del presupuesto adecuada. De acuerdo a la ley, mantiene completa discreción para realizar auditorías como considera adecuado. Además, el jefe de la EFS o puede ser revocado sin la aprobación legislativa o judicial, lo cual refuerza su independencia. Finalmente, la EFS recibe suficientes recursos para cumplir con su mandato, pero tiene un sistema de calidad limitado.

9.4. Índice de Percepción de la Corrupción 

De acuerdo al Índice de la Corrupción Global de 2016, publicado por Transparency International, Argentina tiene el lugar 95 de 176 países. La calificación de Argentina es de 36 de 100.