Filipinas Auditoría Ciudadana Participativa

Institución principal:
Entidad de Fiscalización Superior

Encuesta de Presupuesto Abierto / Puntaje de Participación pública en el proceso presupuestario (de 100): 2015: 67 – 2017: 41 – 2019: 31

Etapa en el ciclo de la política fiscal

Auditoría

Resumen

La Auditoría Participativa Ciudadana (CPA, siglas en inglés) es una auditoría de calidad precio o auditoría de desempeño realizada por la Comisión de Auditoría (COA, siglas en inglés), la Entidad Fiscalizadora Superior (SAI) de Filipinas, en virtud de su mandato, con la participación de individuos seleccionados de organizaciones de la sociedad civil (OSC) como miembros del equipo de auditoría.

El proceso de CPA ilustra con éxito los siguientes principios de participación pública en la práctica: apertura, inclusividad, transparencia, sostenibilidad, complementariedad y reciprocidad.

Datos básicos

Bajo la CPA, la participación pública tiene lugar durante la última fase del ciclo de política fiscal; esto es, durante la fase de auditoría. La CPA fue una iniciativa de la COA. A las OSC que están de acuerdo con participar en el programa se les denomina ‘OSC Asociadas’ y a sus miembros, quienes son seleccionados como miembros del equipo de la CPA, se les denomina ‘auditores ciudadanos’. Los auditores ciudadanos participan en condición de voluntarios no-remunerados. Pueden obtener reembolsos por viáticos de alojamiento y comida, transporte y otros gastos.

La CPA ha sido implementada en dos fases:

Fase I (2012-2014): La CPA tuvo su inicio en 2012 y desde entonces se han completado 3 pruebas para programas de control de inundaciones, ayuda para catástrofes y tratamiento de residuos sólidos. [1] Esta fase fue financiada por un proyecto del Organismo Australiano para el Desarrollo Internacional (AusAID).

Fase II (2015-): La CPA entró recientemente en la Fase II, comenzando en enero de 2015. Esta fase ha recibido apoyo parcial del AusAid y del Banco Mundial. En esta fase, la CPA se enfoca en auditorías relacionadas a vías de acceso de las granjas a los mercados (Farm to Market roads)[2] que están financiados exclusivamente por fondos (unitarios) de gobiernos locales.

Por qué (Para qué propósito)

El objetivo principal de la CPA es mejorar la transparencia gubernamental a través de la participación pública en el proceso de auditoría, guiado por el principio de que una ciudadanía vigilante e involucrada promueve un gobierno responsable que rinde cuentas.

Marco regulatorio

A) La Constitución

La CPA está anclada en y animada por las siguientes dos disposiciones constitucionales: 1) La CPA está dotada con autoridad exclusiva “para definir el alcance de su auditoría y su examinación, establecer las técnicas y los métodos requeridos para ello y para promulgar las normas y regulaciones para la rendición de cuentas y la auditoría.” 2) La Constitución también declara que el Estado fomentará a organizaciones no gubernamentales, comunitarias o sectoriales que promueven el bienestar de la nación, y reconoce el derecho de las personas y sus organizaciones a una participación efectiva y razonable en todos los ámbitos de las decisiones sociales, políticas y económicas. [3]

B) Plan de Acción de la Alianza para el Gobierno Abierto

 El Plan de Acción de la Alianza para el Gobierno Abierto de Filipinas de 2012 hizo un llamado para “institucionalizar el empoderamiento de las personas dentro de la gobernanza y enlistó la Auditoría Social Participativa para Proyectos de Infraestructura Pública (Participatory Social Audit for Public Infrastructure Projects) como parte de sus compromisos. [4] El mismo año, la CPA fue incluida dentro de las actividades con prioridad bajo el programa de Gestión de Finanzas Públicas Filipinas-Australia (Philippines-Australia Public Financial Management) (PFM, siglas en inglés).

Quién y cómo

Los siguientes son pasos esenciales en cada CPA:

  • Identificación del asunto de auditoría
  • Determinación de la naturaleza y el alcance de la participación pública
  • Identificación de las OSC asociadas
  • Construcción de una agenda común
  • Desarrollo de capacidades de auditores ciudadanos
  • Planificación dela auditoría
  • Conferencia inicial con organismo ejecutor del asunto de auditoría
  • Recopilación de datos y trabajo de campo
  • Informe de auditoría
  • Evaluación posterior a la auditoría
  • Monitoreo de recomendaciones

Los primeros tres pasos son ejecutados por la COA, sin el involucramiento de OSC; el cuarto se lleva a cabo con las OSC identificadas y sus auditores ciudadanos nominados; los pasos del 5 al 10 los ejecuta el equipo de la COA y auditores ciudadanos; y el onceavo paso, con las OSC asociadas. Para más detalles, favor de visitar: http://www.i-kwenta.com/knowledge-database/audit-101-infographics/#.WCKqPPkrK00.

Durante la CPA, equipos especiales de auditoría con la COA y auditores ciudadanos realizan auditorías de desempeño de programas de gobierno seleccionados. Este es un ejemplo de participación de OSC invitada, contrario a lo que se llama participación “inventada”, como otras formas de auditorías de desempeño (p. ej. Auditorías sociales en Kenya). De esta manera, a los auditores externos a la COA se les otorgan más funciones y responsabilidades y están presentes en todos los pasos de la auditoría. Cuando los auditores ciudadanos son delegados como auditores de la COA, éstos:

  • Reciben funciones y responsabilidades formales y están presentes durante todos los pasos de la auditoría;
  • Reciben el mismo nivel de acceso a la información y documentos relacionados a las auditorías que cualquier miembro del equipo de auditoría;
  • Están vinculados a los mismos protocolos y principios que se resguardan en contra de la obstrucción de una auditoría eficiente, efectiva e independiente, como una revelación prematura de información sobre la auditoría;
  • Es esperado que participen a lo largo de todo el proceso de auditoría, con su aportación sobre metodologías y aportes obteniendo el mismo peso que los de cualquier miembro del equipo de auditoría. Mientras que otras formas de participación ciudadana en auditoría perciben el proceso formal de auditoría como un punto de partida para el monitoreo de terceros – como es el caso donde grupos de la sociedad civil usan informes de auditorías como documentos para el análisis del presupuesto o el monitoreo de auditorías de desempeño – las auditorías en conjunto acercan a ciudadanos de grupos no gubernamentales al proceso formal de auditoría, dando oportunidad a la COA de explorar la complementariedad y enfoques alternos a la auditoría (p. ej. Boletines de evaluación comunitaria).

Los términos de la participación de OSC asociadas y auditores ciudadanos en la CPA, sus labores y responsabilidades, son primordialmente organizados por los Lineamientos Operacionales para el Proyecto de Auditoría Participativa Ciudadana (Operational Guidelines for the Citizen Participatory Audit Project) [5] publicados por la COA y Memorandos de Acuerdos (Los Acuerdos) (Memoranda of Agreements (the Agreements)) realizados por la COA, las OSC y auditores ciudadanos. Éstos proporcionan disposiciones para la gestión y la implementación, las labores y las responsabilidades respectivas de los equipos y disputan resolución.

 

Selección de OSC Asociadas y Auditores Ciudadanos:

Los criterios de selección de Proyectos de CPA incluyen:

  • Alto valor en términos de costos del proyecto
  • Alto impacto en términos del grado de cercanía y la importancia para las personas con los miembros de OSC que residen en el lugar del proyecto
  • Posibilidad de obtener resultados inmediatos a través de un periodo de auditoría corto
  • Otros criterios similares pueden ser identificados ocasionalmente

Los criterios de selección de OSC incluyen:

  • Que no tenga conflictos de interés (como se define bajo la RA 9184 o la Ley de Contratación Pública) respecto del proyecto y el organismo de ejecución sujeto de la auditoría
  • Que haya cumplido con las leyes, normas y regulaciones fiscales
  • Que esté preparada y dispuesta a involucrarse con el gobierno sin recibir remuneración
  • Que pueda movilizar a su equipo, miembros y voluntarios y otros asociados del proyecto
  • Que pueda demostrar una presencia fuerte en su área de operación
  • Que tenga registros y credibilidad establecidos

Criterios de selección de miembros de OSC:

  • Que sea un miembro de buena fe con buena reputación
  • Que no tenga conflictos de interés
  • Que tenga buen carácter moral
  • Debe estar dispuesto a participar sin recibir remuneración
  • Que haya cumplido con las leyes, normas y regulaciones fiscales
  • Que sea designado oficialmente para participar en el contrato de auditoría

Lecciones aprendidas

Sostenibilidad: La sostenibilidad es un factor principal para la implementación exitosa de los proyectos de auditoría participativa ciudadana. Primero, cada OSC asociada sigue su propia agenda de incidencia y ninguna de ellas está enfocada únicamente en la auditoría pública. Como resultado, tras dedicar un tiempo considerable en la construcción de una agenda común, no hay garantía de que estas participarán en la CPA por un lapso de tiempo considerable. En segundo lugar, éstas deben conseguir su propio financiamiento para su participación en la CPA ya que no se les paga por participar en la CPA (únicamente se les reembolsan algunos viáticos).

Enfoque en el desarrollo de capacidades: Dado que la labor de auditoría es altamente técnica, el desarrollo de las capacidades de los auditores ciudadanos requiere muchos e intensivos esfuerzos de desarrollo de capacidades. Los esfuerzos de desarrollo de capacidades incluyen AUDIT 101[6], conocimientos sectoriales, interpretación de datos, redacción de informes, etc. La CPA ha desarrollado una página web dedicada a este fin (www.i-kwenta.com) donde se publican material de entrenamiento y prácticas de informes, entre otros.

Construyendo confianza y una agenda común: Existen diferencias institucionales enormes de mentalidad en términos de orientación, enfoques y niveles de compromiso entre miembros de la COA y las OSC. Se requirió de un gran esfuerzo y muchos talleres de orientación para crear un puente durante los meses iniciales del proyecto. Líneas abiertas de comunicación, sesiones de reflexión, talleres, consultas y diálogo fueron las herramientas principales para eliminar estas diferencias, y para construir confianza y una agenda común. Esto también se solucionó a través de un Memorando de Entendimiento (Memorandum of Understanding) (MOU, siglas en inglés) [7] el cual  establece que las OSC aseguran que cumplirían con los estándares y las políticas de auditoría del gobierno y que, en caso de que haya disputas por diferencias de opiniones, los miembros de la COA mantienen el derecho de tomar la decisión final.

Principios de Participación Pública en Política Fiscal

El proceso de CPA ilustra con éxito varios de los principios de participación pública en la práctica:

Apertura: El mecanismo ilustra el funcionamiento del principio de apertura, con el acceso público a los detalles sobre la planeación, la ejecución y los informes sobre la auditoría a través de la página web I-Kweta.

Inclusividad: El proceso de CPA tiene como objetivo ser inclusivo con todos los grupos a través de la invitación a todas las OSC locales y a los representantes de otros sectores a que participen en la auditoría ciudadana.

Transparencia: La página web interactiva I-Kweta de la CPA contiene información detallada acerca de los descubrimientos de la auditoría, criterios para la selección de auditores e informes de acciones tomadas por los auditores, etc.

Sostenibilidad: La participación de las OSC ha sido institucionalizada y apoyada a través de entrenamiento y desarrollo de capacidades.

Complementariedad: Aportaciones de ciudadanos complementan y dan valor a las auditorías de desempeño, mientras que la COA mantiene completo control de acuerdo con su mandato legal.

Reciprocidad: todos los grupos – la COA, las OSC y auditores ciudadanos – están de acuerdo en atenerse a una clara serie de reglas para alcanzar los objetivos acordados.

Contexto Nacional

Tipo de gobierno

La República de Filipinas es un archipiélago compuesto por más de 7,000 islas en el Sureste Asiático, con una población que ronda los 100 millones. Filipinas es un estado unitario con un sistema presidencial de gobierno. Las ramas judicial, ejecutiva y legislativa del gobierno están formalmente separadas. Tras la dictadura de Marcos y el fin de la ley marcial (1972-1981), el regreso a la democracia en 1986 también fomentó el cambio hacia un sistema multi-partidista.

La nueva Constitución de Filipinas fue ratificada en 1987, estableciendo límites al período presidencial, así como legisladores y oficiales de gobierno. El presidente es el jefe del ejecutivo, cabeza del estado y comandante en jefe. El país tiene una legislatura bicameral – un senado con 24 miembros elegidos a nivel nacional y una Cámara de Representantes de 280 miembros.

Filipinas desarrolló un sistema descentralizado de gobierno con la aprobación del Código de Gobierno Local de 1991 (Local Government Code). El Código incluía los conceptos de devolución, fondeo de unidades locales de gobierno y participación ciudadana. Consejos de desarrollo local en cada provincia, ciudad, municipalidad y “barangay” – barrio – determinan el uso de los fondos para desarrollo local, el cual representa 20 por ciento de Asignaciones de Rentas Internas (Internal Revenue Allotment) (IRA, siglas en inglés) del gobierno nacional. IRA representa el 15 a 20% del presupuesto nacional, una porción de los impuestos nacionales dirigido a la asignación del gobierno federal y las unidades locales de gobierno. Bajo el marco de la ley, una cuarta parte de los escaños en los consejos de desarrollo local deben ser ocupados por representantes de OSC.

El Freedom in the World Report de 2016 de Freedom House clasificó a Filipinas como “parcialmente libre” [8].

Espacio cívico

Tras el fin de la dictadura de Marcos, Filipinas vivió una expansión de su espacio cívico durante la década de 1980. La Constitución de 1987 reconoce la importancia de la sociedad civil y la participación pública en la gobernanza.

Como resultado de una legislación favorable que fomentó un ambiente amable hacia la sociedad civil, incluyendo la Constitución y el Código Cooperativo (Cooperative Code) de 1990, Filipinas tiene un entorno de sociedad civil vibrante y el número más alto de OSC per cápita de Asia. [9] Solo existe un estimado sobre la cantidad de OSC operativas, lo cual arroja una cifra de 249,000 – 479,000, incluyendo organizaciones no registradas. [10] Las actividades de las OSC cubren una amplia gama, incluyendo el desarrollo sustentable, educación, leyes, abogacía y política, y desarrollo comunitario, entre otros.

El gobierno ha hecho alianzas con OSC para una variedad de programas, como su Política de Divulgación Total (Full Disclosure Policy) y el Seal of Good Housekeeping para las Unidades de Gobernabilidad Local (Local Governance Unit) (LGU, siglas en inglés), todos dirigidos al mejoramiento de la gobernanza. Las OSC tienen funciones de monitoreo importantes también para proyectos de carreteras e infraestructura. Agencias de gobierno también se asocian con OSC en la preparación, implementación y auditoría del presupuesto. [11]

Encuesta de Presupuesto Abierto 2015

De acuerdo con la Encuesta de Presupuesto Abierto de 2015, el gobierno de Filipinas proporciona al público con información substancial sobre el presupuesto. Obtuvo una calificación de 64 de 100 en el Índice de Presupuesto Abierto. Sin embargo, el gobierno de Filipinas está proporcionando al público con oportunidades adecuadas para involucrarse en el proceso de presupuesto. La calificación para la participación pública en el proceso de presupuesto es de 67 de 100. La supervisión del presupuesto por parte de la Entidad de Fiscalización Superior es adecuada y obtuvo una calificación de 92 de 100. Sin embargo, la supervisión del presupuesto por parte del legislativo es débil y obtuvo una calificación de 36 de 100. [12]