Nepal Planificación Participativa en el municipio de Butwal

Institución principal:
Ejecutivo

Encuesta de Presupuesto Abierto / Puntaje de Participación pública en el proceso presupuestario (de 100): 2015: 19 – 2017: 24

Etapa en el ciclo de la política fiscal

Formulación Promulgación Implementación

Resumen

 

Presentación de GIFT 2017 en Participación Pública en Transparencia Fiscal y Elaboración del Presupuesto


Este caso fue producido por Thaneshwar Bhusal, Candidato a PhD del Institute of Governance and Policy Analysis (IGPA) / Centre for Change Governance, University of Canberra. Thaneshwar.bhusal@canberra.edu.au | tsbhusal@gmail.com

Desde la reintroducción de la democracia parlamentaria en 1990, se implementaron varias reformas de descentralización en Nepal. Estas reformas se han enfocado en mejorar las formas tradicionales de foros participativos, crear nuevas instituciones de participación y combinar estilos tanto tradicionales como modernos de mecanismos para institucionalizar la toma de decisiones participativa a nivel local (Comisión de Reforma Administrativa 1992; Gobierno de Nepal 1999). Planificación participativa es un ejemplo de la institución que integra formas de práctica de participación con el objetivo de involucrar directamente a los ciudadanos en varios aspectos de la gobernanza local, incluyendo la formulación de presupuestos y programas anuales, la implementación de estos programas y en algunos casos involucrar a los ciudadanos en los comités de monitoreo y la evaluación en los municipios (Ministros de Asuntos Federales y el Departamento Local 2013).

La planificación participativa se introdujo en el ambiente representativo de la democracia local, es decir en el marco de actuación de los líderes electos que en el ámbito local supuestamente serían los encargados de dirigir el proceso de planificación. Sin embargo, dado que no hubo elecciones locales entre 2002 y 2016, la operación del proceso de planificación paso de manera contingente a manos de burócratas designados en 2003; por ello, la práctica de planificación participativa fue gobernada por burócratas como un proceso administrativo hasta finales de 2016 (Gobierno de Nepal 2003).

Este caso de estudio aborda la evaluación del proceso de planificación municipal que fue organizado en 2014/2015 en la cuidad sub-metropolitana de Butwal en el Estado número 5 de Nepal. Mientras que el objetivo de la evaluación es inquirir sobre lo que estuvo sucediendo con la participación ciudadana en el presupuesto local y la formulación de políticas cuando no hubo funcionarios electos en el poder durante más de una década, cabe destacar que los datos fueron generados durante aproximadamente tres años, comenzando en noviembre 2014 hasta finales de 2016.

Butwal es una ciudad sub-metropolitana situada en la intersección de las dos carreteras nacionales de Nepal, el Mahendra Highway y el Siddhartha Highway. Conecta el oeste de Nepal con la capital, Kathmandu, a través de carreteras y enlaces aéreos. Es una de las ciudades de Nepal con mayor ritmo de crecimiento en cuanto a los sectores de educación, infraestructura, carreteras, marketing, salud, seguridad, comunicación, comercio y bancos. Tiene conexiones por carretera con la frontera con India en Sunauli y con los pueblos montañosos en los valles Tansen y Pokhara. Butwal tiene una población de más de 118,000 habitantes. (en 2011).

“Butwal” en Wikipedia, https://en.wikipedia.org/wiki/Butwal, revisado el 2 de diciembre de 2017.

Datos básicos

  1. Etapa en el Ciclo de Política Fiscal: Formulación, Promulgación, Implementación
  2. Institución principal: Ejecutivo
  3. Ámbitos del gobierno involucrados: Local

Por qué (con qué propósito)

El objetivo principal de ofrecer participación pública en la planificación era dar legitimidad a la formulación de políticas públicas locales y programas de desarrollo, particularmente tomando en cuenta el contexto de que la elección legítima de representación no estuvo disponible durante una década hasta finales de 2017. Por otro lado, los funcionarios locales designados afirmarían que la manera en que ellos estaban formulando las políticas públicas y los programas de desarrollo era incorporando las opiniones públicas como parte de las actividades deliberativas de consulta en casi todos los vecindarios. Por otro lado, los ciudadanos comunes no solo sabrían sobre la explotación general de los recursos por parte del municipio, sino también influenciarían sobre estos recursos a través de los distintos canales ofrecidos por el proceso de planificación participativa.

Para medir el éxito se tomaron en cuenta aspectos tanto cuantitativos como cualitativos. Estas medidas fueron utilizadas oficialmente por la Comisión Fiscal de los Organismos Locales (Local Bodies’ Fiscal Commission), un organismo del gobierno central que mide el desempeño de los organismos locales en la distribución de subsidios basándose en sus desempeños. Las medidas también fueron utilizadas de manera no oficial por los partidos políticos locales y las organizaciones de la sociedad civil (OSC).

Las medidas cualitativas incluyen las siguientes preguntas:

  1. ¿El municipio cuenta con un manual anual de políticas y programas que haya sido formulado de manera participativa (utilizando el proceso de planificación)?
  2. ¿Los funcionarios locales ofrecen de antemano una lista detallada de los lineamientos de las políticas y los marcos presupuestarios para los interesados, las comunidades y las minorías? ¿Qué mecanismos se utilizan para informarles?
  3. ¿En qué medida las personas comunes recibieron la oportunidad de expresarse y a qué grado sus voces se vieron reflejadas en el manual de políticas y programas anual, dentro del contexto de los foros de planificación?
  4. ¿A qué grado las organizaciones de la sociedad civil fueron empoderadas para apoyar a los ciudadanos comunes para que entendieran sobre el presupuesto y las políticas fiscales (las cuales estaban incorporadas a los lineamientos de políticas), para explorar las necesidades de los ciudadanos comunes y en base a ello desarrollar sus preferencias?
  5. ¿Se institucionalizó el proceso de planificación de manera sistemática?
  6. ¿Hasta qué punto se les dio énfasis para participar y reflejar sus voces en la formulación de políticas a las comunidades marginadas (Dalit, mujeres, pobres, personas con discapacidad, etc.)?

Las medidas cuantitativas incluyen:

  1. Número de propuestas levantadas en foros informales, semiformales y formales.
  2. Número de ciudadanos comunes que participaron en foros informales, semiformales y formales.
  3. Número de proyectos de colaboración formulados.

Marco regulatorio

Cabe reconocer dos aspectos del contexto normativo. Primero, la Ley de Autogobierno de 1999 que obligó a los municipios a organizar procesos de planificación participativa para formular sus políticas locales y programas. Un proceso como este no solo debe estar enfocado a la formulación de políticas, sino también al desarrollo de un entorno en el cual las decisiones locales y los proyectos de desarrollo a pequeña escala que sean implementados en colaboración con los interesados.

El segundo aspecto del entorno normativo fue la autonomía legislativa que le fue otorgada a los municipios. Se promulgaron varias reformas fragmentarias, especialmente para abordar los asuntos relacionados a la ausencia de liderazgos electos en el ámbito local, las cuales han sido catalizadoras para la puesta en práctica del proceso de planificación en un entorno relativamente autónomo. Esto requeriría que los funcionarios designados estuvieran atentos de los foros de consulta de los vecindarios (donde se organizan actividades de planificación mediante foros informales), ser organizadores a nivel de distrito (Ward) (donde el mismo municipio se involucra en el proceso de organización pero son los participantes seleccionados los encargados de determinar los procedimientos) y ser los organizadores a nivel municipal (donde los participantes representantes deliberan las propuestas).

Quién y cómo

El proceso de planificación participativa 

El objetivo global de la planificación es formular el manual anual de políticas y programas para guiar y exigir, en la medida de lo posible, al municipio correspondiente, la implementación de las políticas públicas locales, proyectos de desarrollo a pequeña escala y decisiones relacionadas con servicios. Como se muestra en la Figura 1 a continuación, el proceso de planificación consta de tres actividades distintas, pero interrelacionadas. Cada una de estas actividades tiene su propia estructura organizacional y sus procedimientos y objetivos específicos para contribuir a la planificación, cada una tiene implicaciones importantes para el ciclo de política fiscal.

Figura 1: Orden institucional de la ciudad sub-metropolitana de Butwal:

La formulación de las políticas fiscales para el año siguiente es la labor principal de la planificación. Por ejemplo, los municipios provén exclusivamente detalles sobre distintas fuentes de financiamiento (fiscales, no fiscales y otros recursos como préstamos y subsidios) previamente al proceso de planificación de manera que los ciudadanos puedan presentar sus aportes sobre estos acuerdos en los distintos foros de planificación (Tole Bhèlas, Ward Bhèlas y el Comité de Formulación de Planificación Integrada – IPFC, siglas en inglés) (Integrated Planning Formulation Committee). Aunque existe un debate sobre hasta qué punto son incorporados a las políticas fiscales los puntos de vista de los ciudadanos sobre las fuentes de ingresos y rúbricas de gastos, en el municipio de Butwal en 2015 se observó que los funcionarios municipales eran bastante cautelosos al momento de traducir los puntos de vista de las personas comunes a decisiones reales sobre política fiscal.

La promulgación de las decisiones sobre políticas fiscales era aparentemente participativa, aunque había ciertos elementos sobre los cuales realizar un escrutinio sistemático. Por un lado, el proceso de planificación estaba diseñado para ofrecer a los ciudadanos oportunidades de distintos tipos para tomar decisiones sobre aspectos fiscales, de desarrollo y de prestación de servicios del gobierno local. Se observó que cada foro de planificación estaba deliberando los asuntos en gran medida con el objetivo de producir una lista de las demandas y necesidades en orden de prioridad. Por otro lado, la autoridad para la toma final de decisiones no estaba delegada a los foros ciudadanos, por ello los foros participativos de distintos tipos estaban deliberando los asuntos simplemente por parte del consejo municipal, un organismo legislativo supuestamente electo en los municipios. Mientras se observó que el IPFC era el foro participativo con mayor influencia en términos de la deliberación de asuntos, las decisiones finales no eran tomadas por, ni en la IPFC.

Se le otorga un menor énfasis, relativamente, a la participación ciudadana en la implementación de las decisiones que fueron tomadas a través del proceso de planificación, sin embargo, en el municipio de Butwal, se observó que a las comunidades se les anima más a que formen parte del proceso de implementación. Había una serie de herramientas para la implementación disponibles, como los Comités de Usuarios en los que los beneficiarios de ciertos proyectos de desarrollo o políticas públicas locales participaban tanto en materia de coinversión, aportando un cierto porcentaje (hasta 70%) del dinero al fondo como comunidad; la cantidad restante era aportada por el municipio.

Los municipios son la institución que encabeza el proceso de planificación. Si bien, la Ley de Autogobierno (1999) contaba con una disposición que indicaba que ambos grupos políticos del municipio, (concretamente, el consejo) y las unidades administrativas (concretamente, la división de planificación) estarían involucradas de manera equitativa en la implementación de la planificación, el escenario político entre 2002 y 2016 demostró que no existían autoridades elegidas, de ahí la ausencia del ala política de los municipios en la implementación de la planificación. En lugar de eso, las funciones y las responsabilidades del consejo fueron condicionalmente entregadas a los funcionarios ejecutivos de los municipios.

Independientemente de quién era el encargado de la implementación de la planificación, se consideraba importante entender la estructura de gobernanza municipal en base a la cual se operaba la planificación. Se observó que dos series distintas de instituciones estaban estrechamente involucradas en la planificación de Butwal durante el estudio de campo (Figura 1). La primera es el municipio y sus organismos submunicipales, y la segunda incluye a las organizaciones comunitarias como las Organizaciones Tole Lane (Tole Lane Organizations) (TLOs, siglas en inglés) y los Foros Distritales de Ciudadanos (Ward Citizens Forums) (WCFs, siglas en inglés). A pesar de que estas series de instituciones tienen funciones diferentes por desarrollar en la formulación de políticas fiscales y no fiscales, se consideró que el involucramiento de ambas series de organizaciones ayudó a facilitar la participación de los ciudadanos en la formulación de políticas locales.

El proceso de planificación está organizado de tal manera que fue replanteado hasta el punto en el cual, por un lado, los funcionarios designados desarrollan funciones clave en el manejo del proceso, por ejemplo, estableciendo lineamientos generales de procedimiento y asignando topes presupuestarios para los distritos, y, por otro lado, que las organizaciones de la sociedad civil pueden llevar a cabo funciones clave en la deliberación de sus asuntos sociales y de desarrollo más urgentes. De este modo, el proceso de planificación participativa incluye dos aspectos de cambios institucionales: una dirección que se puede caracterizar como planeación institucional, en forma de un proceso de arriba hacia abajo y una deliberación que se puede analizar como un proceso de abajo hacia arriba.

Estas tres etapas de la planificación presentan la manera en que los funcionarios municipales (burócratas designados) habían rediseñado el proceso de planificación durante la ausencia de autoridades electas en el poder (2002-2016). La Etapa 1 involucra aquellas actividades pertinentes en el establecimiento de lineamientos generales de procedimiento para ser adoptados a lo largo del proceso de planificación (eso duraba tres meses a partir de noviembre de cada año), asignando topes presupuestarios para los distritos y circulando para desarrollar una consulta comunitaria a lo largo de distintos vecindarios dentro de los límites territoriales de los diferentes distritos. La Etapa 2 incluye las consultas comunitarias en las vecindades, distritos y a nivel municipal. La Etapa 3 involucra una combinación entre actividades consultivas y la toma de decisiones a nivel municipal.

Figura 2: El proceso de planificación participativa (en Butwal)

La mayoría de las funciones deliberativas de la planificación estaban organizadas en la Etapa 2. Los Tole Bhèlas eran los foros de nivel más bajo en los que los residentes de las vecindades relevantes eran informados (no seleccionados) para participar, por lo cual la participación en los Tole Bhèlas era voluntaria. Organizaciones de la sociedad civil como las Organizaciones Tole Bhèlas (TLOs, siglas en inglés) organizaban foros de este tipo con el objetivo de facilitar el debate entre los participantes a nivel de las vecindades sobre los problemas más urgentes. Los puntos del debate (asuntos o propuestas) producidos en los Tole Bhèlas era priorizados por los organizadores y después remitidos a los Ward Bhela (Bhèlas distritales) para proseguir con la deliberación.

Los Bhèlas Distritales (Ward Bhèlas) involucraban a ciudadanos de una gran variedad de zonas geográficas (dentro del distrito de un municipio), sectores políticos (educación, salud, etc.) y asuntos (mujeres, niños, etc.). Aunque la mayoría de los participantes de los Bhèlas Distritales eran invitados por las secretarías de los comités distritales, algunas de las personas participaban y expresaban sus opiniones de manera voluntaria. Una de las funciones de los Bhèlas Distritales era organizar debates integrales entre los participantes tanto invitados como voluntarios para poder preparar una lista amplia de propuestas sobre políticas y de desarrollo que abordaban los problemas de un distrito en particular. Estas propuestas después eran priorizadas por un comité (El Comité de Selección y Priorización de Proyectos), formado dentro del Bhela Distrital, y después remitido al IPFC (Comité de Formulación de Planificación Integrada) (Integrated Planning Formulation Committee).

El IPFC era un comité formado por el municipio a través del involucramiento de representantes seleccionados de diversas comunidades para asegurar la representación de distintas zonas geográficas (distritos, Toles, etc.), sectores políticos (salud, educación y silvicultura), asuntos (mujeres, niños y minorías) y agendas (justicia social, desarrollo sustentable, etc.). A diferencia de otros foros, el IPFC se reunía en sesiones cerradas y deliberaba los asuntos de manera un tanto global. El comité había recibido el mandato de deliberar las propuestas que eran reenviadas por medio de los Bhèlas distritales para realizar una lista concreta de propuestas a ser aprobadas por el consejo municipal. Las propuestas aprobadas se convertían en políticas efectivas.

Figura 3: Jerarquía de participación

Como muestra la Figura 3, estos foros estaban organizados para desempeñar de manera un tanto piramidal. Los Tole Bhèlas fueron colocados en la parte inferior de la pirámide como foros públicos informales; los Bhèlas distritales (Ward Bhèlas), fueron colocados en la parte media de la pirámide como foros semiformales; y el IPFC fue colocado en la parte más superior de la pirámide como foro formal de planificación. En conjunto se verían secuenciales tanto en términos de participación ciudadana (algunos participantes de los Tole Bhèlas también podían participar en un nivel más alto en los Bhèlas distritales y el IPFC) y en la toma de decisiones (algunos asuntos mencionados en los Tole Bhèlas podían escalar arriba hasta el IPFC y con ello ser incorporados como asuntos para decisiones reales).

Los debates en cada uno de estos foros están organizados por diferentes individuos: el facilitador de los Tole Bhelas es un miembro de TLO; en los Ward Bhelas (Bhelas distritales) el facilitador es normalmente el movilizador comunitario o la Secretaría del Comité Distrital (Ward Committee Secretary); y en los foros del IPFC, el facilitador puede ser el Funcionario Ejecutivo o el funcionario a cargo de la división de planificación del municipio. Generalmente, se toma nota de los debates en las minutas de las organizaciones anfitrionas (por ejemplo, las TLO en el caso de los Tole Bhelas; la Secretaría del Comité Distrital en el caso de los Bhleas Distritales y la división de planificación en el caso de los IPFC), pero existe la duda sobre hasta qué punto se toman en consideración estos apuntes a la hora de tomar decisiones. En otras palabras, las decisiones tomadas en cada uno de estos foros de planificación están tomadas de tal manera que a los organizadores se les requiere que preparen una lista en orden de prioridad de las propuestas y demandas.

Resultados e impacto

El manual anual de políticas y programas que debe ser formulado por todos los municipios por medio de la adopción de la planificación participativa incorpora las políticas y programas anuales (y a veces, multianuales). Los contenidos del manual incluyen solo aquellos que son deliberados en los distintos foros de planificación, de ahí que la planificación participativa es la determinante de como el municipio utiliza los recursos, en que se gasta el presupuesto y como se generan los recursos. Como resultado, tan solo en el municipio de Butwal, aproximadamente 30% de los programas formulados a través del proceso de planificación fueron implementados con la colaboración de los interesados. La función del municipio en esta implementación colaborativa fue contribuir con un cierto porcentaje del presupuesto total, monitorear el progreso y facilitar un proceso tranquilo de implementación.

No parece haber un mecanismo de retroalimentación exclusivo que llegue a los participantes. Sin embargo, todas las decisiones tomadas a través del proceso de planificación son publicadas una vez que el IPFC recomienda su aprobación por parte del consejo.

Los impactos inmediatos en los participantes son que fueron informados sobre el presupuesto municipal, las fuentes de los recursos y el estilo del gasto. También fueron siendo gradualmente lo suficientemente capaces de desarrollar su autoconfianza en la exploración de sus problemas sociales más urgentes, así como de desarrollar distintas alternativas para solucionar estos problemas. Además, también fueron haciéndose capaces de expandir sus relaciones sociales, desarrollar redes entre las organizaciones de la sociedad civil y mejorar la habilidad para negociar con los funcionarios locales.

Por otro lado, los funcionarios locales estaban acercándose a las comunidades a través del proceso de planificación. No existían mecanismos como la planificación participativa que obligaran a los funcionarios locales a acercarse a los niveles más bajos de la sociedad para escuchar sus problemas y para generar un entendimiento acerca de lo que los ciudadanos opinan sobre la manera en que son implementados los mecanismos existentes de prestación de servicios. A corto plazo, esto ayudó a los funcionarios locales a darle legitimidad a sus labores, mejorando su rendición de cuentas frente a los ciudadanos y con ello fortaleciendo la calidad de la manera en que la gobernanza local se ha ido materializando en esa localidad en particular. Sin embargo, a largo plazo, ayudó a las autoridades a institucionalizar el proceso de planificación para que la toma de decisiones participativa a nivel local ayudara a las comunidades a avanzar y a emitir su opinión sobre el presupuesto local y otros asuntos relacionados a la presupuestación.

Lecciones Aprendidas

El proceso de planificación participativa en Butwal fue capaz de crear el puente entre la gente ordinaria y los formuladores de políticas a nivel local, por ejemplo, haciendo transparente la propuesta presupuestaria inicial, permitiendo a las personas ordinarias participar en los distintos foros de planificación y también involucrándolos en la implementación de programas de desarrollo a pequeña escala. Desde este punto de vista, el proceso de planificación fue considerado fundamental para la solución de los problemas de la democracia local en Nepal, muchos de los cuales eran causados por la ausencia de elecciones locales por más de una década, hasta 2016.

Un aspecto clave es que los requerimientos de consulta están enlazados en el ciclo anual del presupuesto, por lo que están institucionalizados. De acuerdo con esta experiencia, existe suficiente tiempo en el ciclo de presupuesto para considerar los aportes de los ciudadanos a la hora de la toma de decisiones. Sin embargo, se le debe prestar atención a cómo se toman las decisiones en las partes de abajo hacia arriba del proceso. Por ejemplo, las funciones de deliberación de la planificación que ocurren en los Tole Bhelas son organizadas por organizaciones de la sociedad civil como la Tole Lane Organizations (TLOs, siglas en inglés), las cuales involucran a participantes a nivel de vecindad a debatir sus problemas más urgentes, pero son los organizadores quienes priorizan los asuntos y las propuestas que después son remitidas a los Bhelas Distritales para su consiguiente deliberación. En cuanto al diseño de las prácticas que profundizan la deliberación, es importante incluir una metodología que involucre a la comunidad consultada en la priorización de los asuntos. Algo similar sucede a nivel de los Bhelas distritales, donde la Secretaría del Comité Distrital toma nota de los debates, pero las decisiones tomadas en cada uno de estos foros de planificación están producidas para cumplir con la lista priorizada de propuestas y demandas requerida.

Principios de Participación Pública en Política Fiscal

Esta sección analiza el proceso de planificación de acuerdo con los Principios de Participación Pública en Política Fiscal de GIFT. Sugiere que la planificación participativa en Butwal ilustra cuatro de los principios en la práctica: apertura, inclusividad, oportunidad y sostenibilidad. Apertura se refiere a la medida en la cual existe información sobre el objetivo de la participación pública, su alcance, el resultado esperado, el proceso y la oportunidad. Inclusividad se refiere a la medida en la cual las estructuras de la planificación se hacen accesibles a la gente común, y los procedimientos se hacen entendibles para los participantes. También indica el grado en el cual se identifica específicamente a los grupos o comunidades más desfavorecidos para que sean incluidos en el proceso de toma de decisiones locales. Oportunidad se refiere a si la planificación está organizada de manera regular y predecible y si existe tiempo suficiente para que los aportes del público sean considerados antes de la toma de decisiones. Finalmente, sostenibilidad quiere decir la posibilidad de que la planificación se sostenga a lo largo del tiempo a través de la inclusión de requerimientos para involucrar al público en las leyes y regulaciones y a través del uso de los aportes del público para la revisión del diseño de las políticas y la implementación.

Apertura

Mientras que las organizaciones anfitrionas reciben flexibilidades adecuadas para determinar los procedimientos de las deliberaciones públicas, se observó que los participantes tienen un buen nivel de entendimiento sobre las discusiones. En los foros informales, como los Tole Bhelas, se observó que los participantes simplemente presentan sus demandas a los organizadores, mientras que los participantes de los Bhelas Distritales consideraban la disponibilidad del presupuesto, las limitaciones o la anticipación de los lineamientos de las políticas que son distribuidos por el gobierno nacional y otras limitaciones relacionadas a los recursos del municipio correspondiente. Por otro lado, los procedimientos laborales del IPFC, no resultaron complejos para los participantes, pero en el municipio de Butwal en 2015 se observó que algunos participantes presentaban y defendían asuntos marginales consistentemente, como, por ejemplo, la pavimentación de una calle, el arreglo del alumbramiento callejero, etc. mientras que otros presentaban de manera impresionante sus puntos de vista sobre cómo el municipio debería aplicar las políticas fiscales y el gasto público.

Inclusividad

La evaluación del proceso de planificación en Butwal sugiere que las estructuras de la planificación son accesibles para los ciudadanos comunes, pero existen variaciones notables entre los foros. Los Tole Bhelas ofrecen vías sin restricciones para todos los que quieran participar. Los Bhelas distritales también están abiertos para todos, aunque se invita específicamente a un rango de individuos de un numero de comunidades y organizaciones locales a participar y expresar sus opiniones. En contraste, los foros del IPFC no están abiertos a todo el público, a pesar de que los participantes del IPFC representan un numero de zonas geográficas, ámbitos políticos y otros asuntos interdisciplinarios.

Hay dos formas impresionantes de inclusividad que cabe resaltar sobre la planificación en Nepal. La primera es el aspecto de presencia de inclusividad, lo cual significa que a los organizadores de los distintos foros de planificación se les requiere que aseguren que haya presencia de mujeres, niños y otros grupos minoritarios como los Dalitas y los musulmanes. En cada uno de los foros de planificación, se observó que se le otorga especial atención al asegurarse que exista una participación adecuada por parte de las mujeres (al menos 30%), un número razonable de niños (la mayoría de las escuelas secundarias del área correspondiente del municipio), y un número considerable de grupos y comunidades marginados (dependiendo de donde sea organizado el foro de planificación).

El segundo es el aspecto de la voz de la inclusividad. A pesar de que los organizadores eran cuidadosos sobre la participación de las mujeres, niños y otros individuos de grupos marginados, no tendría sentido para la participación si no existieran los mecanismos para asegurar que sus voces se vieran reflejadas en las decisiones reales sobre las políticas. Para asegurar que las voces de las mujeres, niños y otras minorías sean escuchadas y tomadas en cuenta en la toma de decisiones reales sobre las políticas, existe una disposición que establece que un total del 35% del presupuesto capital sea destinado y distribuido en esos programas que estén destinados para mujeres (10%), niños (10%) y grupos minoritarios (15%). Por consiguiente, se observó que en un manual anual de políticas y programas del municipio de Butwal se hizo la siguiente distribución proporcional del presupuesto entre mujeres, niños y grupos minoritarios:

Tabla 1: Presupuesto anual de la ciudad sub-metropolitana de Butwal 2015/2016

Tipos de gasto Cantidad
(en Rupias Nepalíes)
Observaciones
1. Ingreso total

 

613,927,209.00 Este este es un ingreso estimado de fuentes tanto internas como externas.
2. Gasto recurrente 492,104,000.00 (80%) Esta cifra incluye también la contribución (fondo de contrapartida) del municipio para proyectos de infraestructura financiados de manera externa.
3. Gasto de capital 121,823,209.00 (20%)  
4. Población objetivo (presupuesto para mujeres, niños y minorías) 431,100,00.00 (35%) Esto representa el 35% del gasto capital
            4.1 Mujeres 125,900,00.00 (29%) Esto representa solo el 10% del gasto de capital total
            4.2 Niños 122,250,00.00 (28%)
            4.3 Minorías 182,950,00.00 (43%) Esto representa el 15% de gasto total

Fuente: Manual anual de políticas y programas, Ciudad Sub-metropolitana de Butwal (2015)

Oportunidad

Bajo la Ley de Autogobierno (1999), se creó un calendario para el proceso de planificación para dar comienzo durante las primeras semanas de noviembre de cada año. En las aldeas, el proceso duraría dos meses aproximadamente; en los municipios, el proceso duraría por aproximadamente tres meses; y en los distritos, el proceso duraría aproximadamente cuatro meses. En 2014-2015, cuanto se estaba llevando a cabo la observación del proceso de planificación en Butwal, se encontró que las siguientes actividades estaban siendo organizadas en distintos momentos. (Tabla 2):

Tabla 2: El proceso de planificación participativa calendarizado

Mes Noviembre Diciembre Enero Febrero
Semana 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2
Actividad Obtención de lineamientos de políticas y tope presupuestario Consulta con partidos políticos, comunidades y sector empresarial

 

Distribución de lineamientos de políticas ajustados y tope presupuestario a los distritos Organizar encuentros de consulta y debate a nivel vecindad (por las OSC, ONG y los organismos sectoriales) Organización de los Tole Bhleas Organización de los Bhelas Distritales Selección y priorización de demandas y proyectos Organización del encuentro de IPFC Aprobación de decisiones (por el consejo)

Fuente: Basada en la observación del autor

El material de las entrevistas sugiere que estas actividades son importantes en términos de tiempo. Por ejemplo, cada año, los municipios obtienen lineamientos de políticas e información presupuestaria en la segunda semana de noviembre por parte del gobierno central; luego, durante la tercera semana de noviembre, los municipios organizan o toman decisiones sobre el marco de trabajo para la planificación; después, durante la última semana de noviembre y diciembre, comienza la organización de la deliberación en diferentes comunidades. Desde este punto de vista, es bastante oportuno y predecible.

Sostenibilidad 

Bajo la jurisdicción legislativa de la Ley de Autogobierno (1999), fue previsto que todos los gobiernos locales deben organizar el proceso de planificación cada año para formular políticas públicas locales y programas de desarrollo. Por ello, el proceso era obligatorio para todos los gobiernos locales incluso donde no había líderes electos a nivel local. Por consiguiente, se observó en el caso de estudio que la planificación estaba institucionalizada de tal manera que ninguna de las decisiones de políticas clave sería llevada a cabo mediante otros mecanismos.

La Ley de Autogobierno (2017) recientemente promulgada también ha heredado la planificación como uno de los mecanismos fundamentales de formulación de políticas en los municipios. A pesar de que actualmente los municipios son relativamente independientes en términos de cuando organizan el proceso, la ley obliga a los municipios a realizar la toma de decisiones mediante el proceso de planificación. Esto puede considerarse como la continuación del proceso de planificación, aunque requiere una evaluación continua, entre otras cosas, sobre cómo los políticos electos organizan el proceso de planificación en el contexto cambiante de la gobernanza local en Nepal y el grado al que facilita de manera sustancial la participación de la gente ordinaria en la formulación de las políticas públicas (fiscales y no fiscales) locales.

Contexto de país

Nepal es un país pequeño, insular del sur de Asia. Ha atravesado una transformación política significativa hacia la democratización durante las últimas tres décadas, con eventos importantes como la emergencia de una democracia multipartidista en 1990, un movimiento popular que derrocó la monarquía en 2007 y la promulgación de una nueva constitución en 2015. Estos cambios han colocado a los gobiernos locales en un escenario de crecimiento en el número y el fortalecimiento de las voces de los ciudadanos en el proceso de gobernanza, la mayoría a través de organizaciones de la sociedad civil (Gobierno de Nepal 2015, 2017).

  1. Tipo de gobierno: Nepal tenía una política unitaria centralizada hasta que la Constitución de 2015 transformó el gobierno a un estado federal.
  2. Espacio cívico (tamaño de la sociedad civil, marco regulador)

Nepal ha atravesado una transformación política significativa hacia la democratización durante las últimas tres décadas, con eventos importantes como la emergencia de una democracia multipartidista en 1990, un movimiento popular que revocó la monarquía en 2007 y la promulgación de una nueva constitución en 2015. Estos cambios han colocado a los gobiernos locales en un escenario de crecimiento en el número y el fortalecimiento de las voces de los ciudadanos en el proceso de gobernanza, la mayoría a través de organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, el International Center for the Non-for-profit Law (ICNL) reconoce “el concepto amplio de sociedad civil aún no es entendido por la mayoría de los nepaleses, incluyendo a los propios miembros de la sociedad civil.”[1]

La Constitución garantiza la libertad de asociación, sin embargo, el marco legal que lo regula no ha sido actualizado, ya que las organizaciones de la sociedad civil en Nepal siguen siendo gobernadas por la Ley de Registro de Asociaciones (1977), la cual fue reformada en 1992. Entre otros obstáculos legales que desaniman el desarrollo completo del espacio cívico está la propia definición de organizaciones de la sociedad civil. La Ley “percibe y define a las OSC como proveedoras de servicios y por ello no logra abarcar el rango de diversidad de las organizaciones con múltiples objetivos – derechos humanos, rendición de cuentas social, educación cívica y concientización. La deficiencia en el alcance de la Ley provoca la confusión y ha sido utilizada para retrasar o incluso rechazar el registro de las asociaciones.”[2] De acuerdo con el ICNL, “Las OSC a menudo critican el marco legal existente por mantener el legado controlador el antiguo régimen monárquico. Además, las OSC siguen sospechando que el gobierno intenta restringir el espacio cívico de una u otra manera. Las afirmaciones y señalizaciones de los funcionarios del gobierno y los líderes políticos a menudo dan credibilidad a esta desconfianza.”[3]

Calificaciones en la Encuesta de Presupuesto Abierto

En la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 Nepal obtuvo una calificación global de 24 y 19 en participación pública.

La calificación de Nepal de 24 en el Índice de Presupuesto Abierto es sustancialmente más baja que su calificación del 2012, al cual fue de 44. Sin embargo, la regresión en cuanto a transparencia que se observa en Nepal parece ser temporal. El descenso en la calificación de Nepal en el OBI se debió en gran medida en su incapacidad de hacer disponible al público la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo del año fiscal 2013-2014. Sin embargo, a partir del término del período de investigación de la Encuesta de Presupuesto Abierto el 30 de junio de 2014, Nepal ha regresado a su práctica previa de la publicación de la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo de manera oportuna.

Desde 2012, el Gobierno de Nepal ha incrementado la disponibilidad de información presupuestaria mediante la mejoría de la exhaustividad del Presupuesto Promulgado. Sin embargo, el gobierno de Nepal ha reducido la disponibilidad de información presupuestaria al fallar en hacer la publicitación de la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo disponible al público. Además, el Gobierno de Nepal ha dejado de progresar en las siguientes formas: no produciendo una declaración pre-presupuestaria y un presupuesto ciudadano.

En cuanto a participación pública, la calificación de Nepal de 19 de 100 indica que la disposición de oportunidades para que el público se involucre en el proceso del presupuesto nacional es débil. Es similar en las distintas etapas del ciclo de presupuesto: en el ámbito del ejecutivo, el legislativo y la Entidad de Fiscalización Superior.

https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-CS-Nepal-English.pdf

Referencias

Administrative Reform Commission. (1992). Report of the Administrative Reform Commission Nepali. Kathmandu, Nepal: Ministry of General Administration.

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