Bangladesh Participación Pública en el proceso de presupuesto local: Sesión de Presupuesto Abierto

Institución principal:
Ejecutivo

Encuesta de Presupuesto Abierto / Puntaje de Participación pública en el proceso presupuestario (de 100): 2015: 23 – 2017: 13

Etapa en el ciclo de la política fiscal

Formulación

Resumen

En Bangladesh, la Unión de Parishads (UP), el nivel más bajo de gobierno local, está obligada a preparar y presentar su presupuesto a las personas de su comunidad en una “sesión de presupuesto abierto”. En general, la Declaración de Ingresos y Egresos de la Unión Parishad es presentada en esta reunión, así como el Plan Anual de Ingresos y Egresos de los años subsecuentes. El presidente de la UP anuncia el presupuesto de la UP frente a los integrantes de su comunidad. Las personas pueden formular preguntas y consultas y realizar comentarios relativos a cualquier tema relacionado con el presupuesto y plan propuesto.

Datos básicos

En la sesión de presupuesto abierto, la participación pública tiene lugar en la primera etapa del ciclo de política fiscal: es decir, en la etapa de formulación del presupuesto. En su formato actual, puede ser catalogada como un acercamiento de arriba hacia abajo y siempre es iniciado por el ejecutivo. Un estudio revela[1] que alrededor del 80% de las Uniones celebran las reuniones de presupuesto abierto, a pesar de que la calidad del documento de presupuesto es desconocida.[2]

Por qué (Para qué propósito)

Los recursos financieros de la Unión provienen de diferentes fuentes: ingreso interno, subsidios del gobierno y el Proyecto de Apoyo a Gobiernos Locales (PAGL) II del Banco Mundial y otras agencias donantes[3]. Los subsidios del gobierno son utilizados, principalmente, para cubrir los salarios, honorarios, gastos de transporte y gastos diarios de los miembros de la Unión y empleados, el mantenimiento de la oficina y los gastos operacionales. El fondo del Programa Anual de Desarrollo es utilizado para realizar los objetivos de desarrollo. El fondo PAGL II son subsidios en bloque que con el apoyo del Banco Mundial es provista directamente a la UP para la implementación de proyectos de desarrollo. El propósito de las sesiones de presupuesto abierto es discutir y debatir el presupuesto de la UP durante el Ward Sabha para asegurar la rendición de cuentas del gobierno local mediante la validación centralizada por parte de los ciudadanos de esquemas y agendas de desarrollo mediante las voces ciudadanas. Ward Sabha es una reunión ciudadana a la que asisten todos los individuos que se encuentran en la lista de votación de la Ward.

Marco regulatorio

Las Instituciones de Gobierno Local (IGL) de Bangladesh han estado establecidas en diferentes niveles y en tiempos diversos. En este sentido, varias leyes y ordenanzas para cualquier unidad han sido promulgadas y abolidas desde antes de la independencia nacional. Actualmente, Bangladesh cuenta con un sistema de gobierno local de tres capas en las áreas rurales.

Las UP son el nivel más bajo de gobierno local en el área rural. En el nivel medio se encuentran las Upazila Parishads y las Parishads de Distrito en el nivel más alto. La Ley Zila Parishad, la Ley Upazila Parishad y la Ley de Uniones Parishad son las leyes básicas que definen estas IGL, La ley vigente fue promulgada en 1998 y enmendada en 2009 y 2011. La Ley de 2009 introdujo nuevas dimensiones de gobierno como la Ward Shava, Presupuesto Abierto, Personajes Ciudadanos, provisiones para la implementación de la Ley del Derecho a la Información y el uso de tecnologías de la información.

Con respecto a transparencia, estas leyes requieren la apertura proactiva de la información de todas las UP acerca de los planes de desarrollo actuales, el presupuesto de las UP y los servicios de la UP, esta información debe ser mostrarse en las sesiones de presupuesto abierto, (Ley de Gobierno Local – Unión Parishad capítulo 10, sección 57) en las reuniones ciudadanas Ward Shava o mediante la publicación de un “cuadro ciudadano”. Asimismo, la Ley UP menciona la posibilidad de la participación y compromiso ciudadano con concentración en las reuniones Ward Shava.

Quién y cómo

Las UP están obligadas a sostener dos reuniones de presupuesto abierto dos veces por año. Antes de la primera reunión, el presupuesto es preparado por la UP y enviado a UNO en Upazila (nivel medio de IGL) para su aprobación. En la sesión abierta la información acerca del estado que guardan las actividades de desarrollo actuales, los asuntos financieros y los esquemas es provista Ward Shava con el fin de permitir que los ciudadanos supervisen, evalúen las actividades de la UP y realicen recomendaciones. Además, la Ward Shava puede proponer proyectos, priorizar esquemas y programas de desarrollo que estén por implementarse, revisar los reportes de la UP e identificar deficiencias. La lista de prioridades de la Ward Shava no puede ser modificada por la UP y constituye la base su presupuesto.

Este presupuesto es preparado antes del comienzo de cada año financiero y es presentado ante comités permanentes y los habitantes locales en una sesión de presupuesto abierto. Cualquier gasto realizado por la UP que no haya sido aprobado por la Ward Shava no podrá ser considerado gasto público (Capítulo 2, Sección 7). Sin embargo, los presupuestos aprobados pueden ser revisados por la UP y posteriormente, ser aprobados por la Oficial Upazila NIbahi – que actúa como supervisor de la UZP, el máximo nivel de gobierno local – incluso, puede modificarlo en cualquier momento anterior al cierre del año financiero. (Capítulo 10, Sección 57). Este hecho le otorga al funcionario central un poder considerable sobre las actividades de la UP y las decisiones de la Ward Shava. Asimismo, según la ley, debe ser organizada una reunión subsecuente a mitad de año. Estas reuniones deben de llevarse a cabo con la presencia del 5% de los votantes como mínimo.

Vale la pena hacer mención que la práctica de sesiones de gobierno abierto ha sido exitosamente construida con base en las lecciones aprendidas de proyectos de apoyo de donantes, incluidos los siguientes:

A) Fondo de las Naciones Unidas de Desarrollo de Capital (United Nations Capital Development Fund UNCDF) de manera conjunta ha iniciado un proyecto llamado Sirajganj Local Government Development Fund Project’ o el Proyecto Sirajgani, que ha organizado eventos de planeación y presupuestación participativa desde su creación en 2000 hasta 2006. Bajo este proyecto, los eventos antes mencionados se llevaron a cabo en el nivel UP en el distrito de Sirajgani.

B) The Hunger Project inició la discusión pública en el presupuesto propuesto mediante la organización de sesiones de un día en 27 UP en todo Bangladesh en 2004.

C) Un ejercicio similar fue llevado a cabo en la Unión Ramjan Nagar en el distrito de Satkhira con el nombre de Audiencia de Presupuesto Abierto por parte de una ONG llamada Agrogati Sangstha en 2003. Asimismo, ayudaron a formular planes quinquenales para estas Uniones en 2004, este resultado es el mejor entre los ejercicios de presupuestación participativa en todo Bangladesh.

D) La Fundación de Desarrollo Social (The Social Development Foundation SDF), una organización fundada por el Banco Mundial también ha organizado presupuestación y planeación participativa a nivel aldea desde 2003 y por lo tres años posteriores. Operó en aldeas seleccionadas en Upazilas en Dewangani y Jamalpur Sadar del Distrito de Jamalpur y Sundurgani y en las Upazilas Sadullapur del Distrito de Gaibandha. Otra ONG, Shamunnav está llevando a cabo un ejercicio práctico de presupuestación participativa en una Union y en una municipalidad en Distrito Trishal, Mymensingh.

E) Proyecto de Gobernanza Unión Parishad (Union Parishad Governance Project UPGP), apoyado por UNDP, UNCDF, EU, SDC y Danida. El UPGP trabaja en siete distritos y cubre alrededor del 10% de UPs. Este proyecto ha apoyado activamente a las Ward Shava´s y las sesiones de presupuesto abierto en todos los distritos en los que ha trabajado. Hasta ahora, el proyecto ha observado avances significativos en la participación de los ciudadanos en las reuniones Ward[4]. La duración del proyecto es de cinco años, desde 2011 a 2016 (con la cobertura de cuatro rondas de años fiscales) y en presupuesto total de 18 millones USD.

F) Sharinque, asistido por la Cooperación Suiza para el Desarrollo (Swiss Development Cooperation SDC). Iniciado en 2006, Sharinque atiente el problema de alivio de la pobreza en Bangladesh mediante la facilitación servicios de gobernanza local mejorados. El proyecto tiene como objetivo reforzar las capacidades de las instituciones de gobierno local a nivel de Uniones y Upazilas y apoyar la participación ciudadana in el proceso de toma de decisiones a nivel local. El área del proyecto incluye 207 UP en los Distritos de Rajshahi, Sunamgani, Chapai Nawabganj y Khulna. Es operado por un consocio constituido por HELVETAS Intercooperación Suiza (HSI) y el Instituto de Estudios de Gobernanza (IGS) de la Universidad BRAC. La contribución suiza para la tercera fase es de aproximadamente 11 millones USD. La tercera fase está programada para terminar en 2016.

g. CARE Bangladesh: Journey for Advancement in Transparency, Representation and Accountability (JATRA). CARE Bangladesh está implementando el proyecto Journey for Advancement in Transparency, Representation and Accountability (JATRA). El proyecto tiene el objetivo de fortalecer las finanzas públicas de los sistemas de administración de las UP´s con el fin de que sean más transparentes y alineadas con la Ley de Gobierno Local 2009.

Resultados e impacto

El estudio de caso no pudo encontrar ningún reporte de evaluación de impacto a nivel nacional para demostrar el alcance de las reuniones de presupuesto abierto. Sin embargo, un estudio revela que alrededor del 80% de las Uniones parecen mantener las reuniones de presupuesto abierto, a pesar de que la calidad del documento de presupuesto es desconocida[5]. Asimismo, un reporte reciente del Japan International Cooperation Agency (JICA) ha revelado que algunos de los presupuestos preparados por las UP no satisfacen los términos estándar de detalle y contenido determinados por la ley. De acuerdo con este reporte, en la mayoría de los casos, el presupuesto no es completamente discutido. Estas sesiones de presupuesto abierto fueron utilizadas como plataformas para proveer una oportunidad a las personas de la comunidad de participar en un diálogo con las autoridades locales.

Recientemente, un estudio de sección cruzada fue llevado a cabo por la Municipalidad de Nabigoni del Distrito de Habigonjin. Los métodos de encuesta social y entrevista a fondo han sido aplicados para recolectar datos en el área de estudio. Los resultados afirman que el nivel del alcance de las participaciones fue muy bajo en el área, pero la mayoría (55.3%) de las personas fue altamente positiva con respeto a la iniciación de reuniones de presupuesto abierto como una forma de participación pública en el proceso de presupuestación en Bangladesh. Este estudio también reveló que el entendimiento del presupuesto participativo como un concepto que mejora la gobernanza es aún muy limitado y los ciudadanos fueron incapaces de contribuir productivamente en la formación de políticas con la Municipalidad de Nabigonj. [6]

Lecciones aprendidas

  • Muchas de las actividades incluidas como parte de las reuniones de presupuesto abierto necesitan una preparación importante, por ejemplo, la revisión de los reportes, la identificación de eventualidades y la preparación de proposición de proyectos. Otras actividades requieren seguimiento, por ejemplo, la participación en la realización de las actividades de desarrollo de las UP. El marco legal no indica quién de los 2000 a 4000 ciudadanos de una Ward se hacen cargo de estas responsabilidades, lo cual lleva a que los ciudadanos no se hagan cargo de estas actividades y delegan este poder a sus representantes o a algunos ciudadanos que tienen más poder que otros y quienes probablemente no rindan cuentas antes toda la población, por lo tanto, haciéndose del control.
  • En muchas instancias, estas reuniones de presupuesto abierto se mantienen inoperantes debido a la menor participación de la población, la falta de una agenda preparada y publicidad, la negligencia de los representantes públicos y la falta de presupuesto.
  • Las asignaciones pequeñas por Ward combinadas con retrasos e incertidumbre acerca de la recepción de fondos del centro constituyen un factor desalentador para los oficiales de las UP para alcanzar mayor participación pública durante las reuniones de presupuesto abierto. Si es tamaño de los subsidios es mejorado por las mejoras físicas logradas a través de la retroalimentación durante las reuniones se puede hacer más palpable, entonces, el interés entre el público crecerá.
  • En muchas ocasiones, los representantes de la UP construyen las agendas para el desarrollo para ellos mismos y seleccionan beneficiarios para los proyectos que se encuentran dentro de su patronaje. La falta de conocimiento y capacidad para alzar la voz en contra de las decisiones de las autoridades públicas, limitan la efectividad de las reuniones con ciudadanos.[7]

Principios de Participación Pública en Política Fiscal

El proceso de las reuniones de presupuesto abierto ilustra un buen número de principios de participación pública en la práctica. El proyecto promueve la transparencia, el respeto por la autoexpresión, sostenibilidad, reciprocidad e inclusividad.

  • Profundidad: información relevante es provista a la Ward Sabha para participar en el proceso de toma de decisiones.
  • Oportunidad: Este principio podría ser mejor implementado si se diera el tiempo suficiente para que el público hiciera sus aportaciones en el proceso de presupuesto.
  • Respeto por la autoexpresión: Las Ward Sabha trabajan a nivel de comunidad local, esto permite que las comunidades y los individuos expresen sus intereses a su manera.
  • Sustentabilidad: el compromiso está en curso, la regularidad y la institucionalización son respaldadas mediante en entrenamiento y la construcción de capacidades.
  • Reciprocidad: Las entidades que toman parte son generalmente, aunque no siempre, abiertas acerca de su misión y los intereses que representan. Este principio se cumpliría mejor si todas las entidades fueran abiertas acerca de sus intereses.
  • Inclusividad: Los procesos de reuniones de presupuesto abierto apuntan a ser inclusivas con todos los grupos mediante la invitación de todos los CSO´s locales, así como los representantes de otros sectores para que participen en las reuniones.

Contexto Nacional

  • Tipo de Gobierno: el poder legislativo de Bangladesh es unicameral. Tiene un sistema parlamentario. La política en Bangladesh se desarrolla en un marco de una república democrática parlamentaria representativa, en donde el primer ministro de Bangladesh es la cabeza del gobierno y de un sistema multipartidista. El poder ejecutivo es ejercido por el gobierno. El poder legislativo se establece en el gobierno y en el parlamento. Los 300 integrantes son elegidos mediante sufragio universal por lo menos cada 5 años. Consiste en 350 miembros actualmente. Existe sufragio universal para todos los ciudadanos a la edad de 18.
  • Espacio Cívico: Bangladesh ha ganado momentum en el desarrollo gobernanza local participativa en años recientes. El país fue fundado como una democracia parlamentaria, sin embargo, estuvo bajo dominio militar hasta que en 1991 un gobierno elegido democráticamente fue restaurado. Un régimen fluctuante, partido y el control de un gobierno interino han conducido a una serie de reformas en el sistema de gobierno local con gran éxito en años recientes para crear mayor participación local en gobernanza. Las recientes reformas del 2011 introdujeron mecanismos obligatorios para la participación ciudadana en gobiernos locales. Esto incluyó cartas de la ciudadanía, asambleas Ward, planes a cinco años y el derecho a la información.
  • Resultados de la Encuesta de Presupuesto Abierto: El resultado de Bangladesh en la encuesta del 2015 es prácticamente el mismo que en 2012, 56. Desde la encuesta del 2012, Bangladesh ha publicado dos nuevos documentos de presupuesto – el Presupuesto Ciudadano y el Reporte de Fin de Año. Sin embargo, debido a cambios en el cuestionario del 2015, que incluyen nuevas y mejores preguntas que apuntan a medir mejor la transparencia (revisar la Nota Técnica para más detalles), el Índice de Presupuesto Abierto de Bangladesh en 2015 fue casi el mismo que el de 2012. El resultado de 23 de 100 que obtuvo Bangladesh indica que las oportunidades para que el público se involucre al proceso del presupuesto son débiles. Este resultado es menor que el promedio global, que es 25. En Bangladesh, la legislación provee una supervisión adecuada durante la etapa de planeación del ciclo de presupuesto y una supervisión débil durante la etapa de su implementación. La Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo no se les provee a los legisladores al menos tres meses antes de que empiece el año presupuestal y el ejecutivo no recibe aprobación previa de la legislatura antes de implementar un presupuesto de apoyo. Además, tanto en la Ley como en la práctica, la legislatura no es consultada antes de gastar cualquier ingreso no anticipado o fondos de contingencia que no fueron definidos en el Presupuesto Aprobado.