Brasil Iniciativa para la participación pública en gastos e ingresos

Institución principal:
Ejecutivo

Encuesta de Presupuesto Abierto / Puntaje de Participación pública en el proceso presupuestario (de 100): 2015: 71 – 2017: 35 – 2019: 17

Etapa en el ciclo de la política fiscal

Formulación

Resumen

Los consejos de política pública en Brasil brindan una forma integral de participación de la sociedad civil institucionalizada en el diseño, la implementación y el monitoreo de las políticas públicas. Los consejos son instituciones colegiadas permanentes, formalmente creadas por la Administración Pública, para proveer una vía de diálogo entre la sociedad civil y el gobierno para promover la participación pública en la gestión de las políticas públicas y la toma de decisiones.

Estos están compuestos de representantes tanto gubernamentales como no-gubernamentales, relacionados a un área en específico y están diseñados para vincular a los ciudadanos y expertos en políticas a ministerios sectoriales específicos (aunque, como señala un observador, está considerado un tanto controversial si efectivamente ejecutan esta función).[1] Si bien las responsabilidades del consejo no son homogéneas y varían entre los distintos ámbitos de política pública, los consejos tienen generalmente la responsabilidad de sugerir nuevas políticas (formulación del presupuesto) así como de monitorear la implementación gubernamental.

Paralelamente al presupuesto participativo en el ámbito subnacional, en el cual Brasil ha sido pionero, los consejos de política pública han sido fundamentales para impulsar la participación pública en el país. [2] La importancia de los consejos recae parcialmente en su escala: son establecidos para una variedad de ámbitos de política pública, como medio ambiente, salud o educación, y están organizados a todos los niveles del gobierno, tanto locales como federales. [3] Los consejos son fundamentales en la fomentación de la participación social y el monitoreo, haciendo un gobierno más responsable y profundizando la democracia. [4] También tienen como objetivo brindar un acceso más universal a los servicios públicos. [5]

Los consejos de política pública en Brasil involucran una serie de principios de participación pública en la práctica, siendo más prominentes los principios del respeto a la autodeterminación y sostenibilidad. Estos dos principios están bien ilustrados mediante la práctica, mientas que otros, como oportunidad, complementariedad o reciprocidad, no están hasta ahora del todo establecidos.

Datos básicos

La práctica tiene lugar durante la etapa de formulación del presupuesto y está liderada por la rama ejecutiva en los tres niveles de gobierno. Si bien hay registros de algunos casos de consejos en la rama legislativa y judicial, estos son poco comunes. [6]

Por qué (Para qué propósito)

Los Consejos de la Política Pública de Brasil son espacios públicos de composición plural y en su mayor parte, aunque no de manera uniforme, con paridad entre estado y sociedad civil, establecidos a los tres niveles de gobierno: local, estatal y federal. Son, en su mayoría, pero nuevamente, no de manera uniforme, establecidos por la ley por el ejecutivo y regidos por un estatuto interno. [7] Pueden tener varias funciones: deliberativa, legislativa, asesora y/o supervisora. [8]

Los consejos tienen una función importante, aunque algo genérica de supervisión: monitorean la asignación de recursos apropiada y la prestación de servicios públicos, con lo que aumentan la rendición de cuentas del gobierno en general. [9] Dicho esto, tal como señala un observador, solamente un pequeño número de consejos muestran prerrogativas de supervisión más profundas. [10] Algunos consejos también aprueban nuevos programas y los presupuestos anuales de agencias correspondientes. [11] Por ello, muchos de los consejos están involucrados en distintos momentos del proceso de política: en su formulación, así como en su revisión/auditoría. [12]

Marco regulatorio

El decreto no. 8243, del 14 de mayo de 2014, representa una iniciativa que intenta reunir todas las formas existentes de participación pública en el gobierno federal. Aunque este acto sigue en boga, ha sido fuertemente criticado por algunos legisladores y sectores mediáticos, y una propuesta parlamentaria para revocar sus efectos está siendo estudiada en el Senado.

Quién y cómo

En algunos consejos, los miembros tienen la tarea de aprobar la propuesta de presupuesto dentro de su ámbito político. Como tal, estos consejos pueden alterar o rechazar el presupuesto como es propuesto por la rama ejecutiva a su nivel (alcaldes, gobernador, presidente). Sin embargo, el veto es poco probable, dado que típicamente el 50% de los miembros del consejo son designados del ejecutivo y las decisiones son tomadas por simple mayoría. Además, otras razones por las que el veto es poco común tienen que ver con el hecho de que los agentes comparten un interés en común en la política pública, lo cual pudiera ser comprometido por el veto, y generalmente hay escasez de tiempo y de conocimiento para llevar a cabo un análisis profundo de las propuestas. [13] El poder para establecer la agenda por parte del gobierno también limitan el uso del veto.[14] En algunos casos, los miembros del consejo igualmente aprueban el reporte fiscal del año anterior. Sin esto, el gobierno local podría no ser elegible para transferencias de fondos federales (en los casos en que las acciones del consejo son condiciones para que se lleven a cabo las transferencias).

El trabajo del consejo suele ser, aunque no siempre, complementado por conferencias temáticas que también tienen lugar en los tres niveles de gobierno (municipal, estatal y federal). Las conferencias son foros regulares para la discusión, la formulación y la evaluación de temas de interés público específicos, con la participación de representantes del gobierno y de la sociedad civil para que puedan contemplar ámbitos estatales, distritales, municipales y regionales y proponer lineamientos y acciones sobre temas en particular que se hayan discutido.  Las conferencias suceden a lo largo de uno o dos días cada uno o cada cuatro años y a ellas acuden ciudadanos y líderes de la comunidad. [15] Se discuten propuestas generales de políticas públicas sobre las que se vota dentro de la misma conferencia con el objetivo de aportar al gobierno con respecto a las prioridades de política pública. Los consejos y las conferencias están interconectadas por el hecho de que los miembros del consejo son a veces elegidos durante las conferencias anuales o semestrales, aunque ésta no es una regla general. Los consejos a menudo preparan las agendas para las reuniones de la conferencia.

Mientras que en 2009 había 32,413 consejeros, para el 2011 esta cifra había incrementado a 50,557, incluyendo consejeros en los tres niveles federativos y distintos ámbitos política pública. La mayoría de los consejeros han sido implementados en municipios que tiene menos de 15,000 habitantes, ya que la mayoría de las ciudades brasileñas tiene menos de 20,000 habitantes (68,72%, de acuerdo con el Instituto Brasileño de Geografía y con el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística en 2015). [16]

Dicho esto, es más probable encontrar a los consejeros en centros urbanos que en municipios pequeños, dependiendo del ámbito político. Como sugiere la evidencia, los municipios pequeños y medianos están más dispuesto a adoptar consejeros voluntariamente. [17] De hecho, conforme los municipios crecen en tamaño, adoptan más consejeros, particularmente porque en algunos casos es un requerimiento del gobierno federal que se establezcan consejos como una pre-condición para la transferencia de fondos federales para ciertos programas.[18]

Los cargos del consejo son asignados ya sea por elección o por designación de una autoridad en específico y algunos son directamente nominados en el estatuto creado.[19] El número de escaños para cada consejo está determinado ya sea por la legislación o por las reglas internas del consejo. La integración del consejo está basada generalmente en la paridad, con 50% de los escaños del consejo destinados a oficiales del gobierno y el restante 50% para las OSC, incluyendo movimientos sociales, organizaciones comunitarias y sindicatos. [20] También puede haber una representación limitada de compañías privadas y expertos en política.

Existen algunas excepciones al principio de paridad, el cual, aunque no sea una regla, generalmente es difundido en el sistema del consejo, con la excepción de ciertos ámbitos de la política, como los consejos en las áreas de salud y seguridad alimentaria, donde los consejos de salud están integrados en un 25% por representantes del gobierno, 25% por representantes de organizaciones de la sociedad civil y 50% por usuarios de servicios del Sistema Único de Salud – servicios de salud Unified Health System (SUS). [21]

Los miembros de las organizaciones de la sociedad civil generalmente son seleccionados mediante foros en que las OSC compiten por escaños entre ellas, mientras que el gobierno nomina a sus miembros y los proveedores de servicio son nominados a través de sus asociaciones o por autoridades del gobierno. Los representantes de sindicatos son generalmente seleccionados mediante elecciones internas para escaños garantizados. Los miembros no reciben remuneración por sus actividades. En su lugar, se espera que tengan interés y conocimiento específico sobre el tema específico que se está cubriendo en el consejo.

El consejo normalmente tiene reuniones quincenales o mensuales. Las reuniones son una oportunidad para presentar información, hacer preguntas a oficiales del gobierno y discutir temas con ellos. Las reuniones están, en su mayoría, pero con excepciones, abiertas al público y se anuncian normalmente con cinco días de antelación, pero existen variaciones a estas reglas. Muchos consejos tienen varios subcomités para distintos ámbitos política pública. Los subcomités de los consejos brindan un espacio para la investigación de actividades y la discusión de políticas más detallada y también formulan propuestas y participan en actividades de supervisión. Informan al consejo principal sobre su trabajo. [22]

Resultados e impacto

Datos estadísticos del 2012 muestran que los consejos municipales en las áreas de salud, asistencia social y derechos infantiles y adolescentes existen y están en pleno funcionamiento en el 99% de los municipios. Los consejos para los derechos de personas con discapacidades, derechos de las mujeres y seguridad alimentaria están incrementando en números y ahora se encuentran presentes en alrededor del 30% de los municipios.[23]

Datos del IPEA (Instituto Brasileiro de Economía Aplicada) del 2012 demuestran que entre los miembros del consejo a nivel nacional, una inmensa mayoría sirve en otro consejo y ha trabajado en algún consejo anteriormente. 70% participa o ha participado en otro consejo y casi el 90% de los consejeros que respondió afirma que tiene contacto extenso con sus bases y sus miembros (si son OSC) (datos del IPEA del 2013). Los consejos, por lo tanto, están ligados por continuidad personal.

En el 2012, el IPEA llevó a cabo una encuesta entre consejeros de nivel nacional con tres preguntas:

  1. Capacidad para influenciar en el Congreso Nacional
  2. Capacidad para influenciar en el ministerio en el que se aloja el consejo (p. ej. el Consejo nacional de salud en el Ministerio de salud); y
  3. Capacidad para influenciar en otros ministerios.

Los resultados de la encuesta demostraron que 75% de los consejeros cree tener un impacto “significativo” o “muy significativo” en la agencia competente.[24] El área donde los consejeros creen tener la menor cantidad de influencia es en el Congreso Nacional. Por ello, los consejeros creen que son una parte integral del entorno nacional de toma de decisiones.

El proceso ha dado como resultado una toma de decisiones más basada en el consenso y mas control ciudadano sobre la asignación de los recursos públicos. También ha dado como resultado una mayor continuidad de las políticas públicas y ha hecho que el proceso del presupuesto esté más al alcance del público. [25]

Lecciones aprendidas

Los retos del proceso han incluido:

  • Los miembros del consejo que son miembros de OSC son voluntarios, mientras que los miembros del gobierno son profesionales, lo cual puede llevar a un desbalance en el nivel de conocimiento y de experiencia entre los distintos miembros y esto puede conducir a la captura del consejo de vez en cuando.[26] La falta de conocimiento y la falta de entrenamiento de los miembros del consejo dificulta el proceso.[27]
  • Se hace más énfasis en la fase de formulación del presupuesto que en la fase de implementación y de revisión /auditoría, donde con frecuencia hay una falta completa de atención.[28]
  • Algunos consejos solo existen para garantizar las transferencias de fondos del gobierno, pero fuera de eso no son del todo funcionales. [29]
  • La captura de consejos por las OSC que están mejor organizadas o tienen una base constituyente más establecida.[30]
  • No hay una evaluación de impacto para consejos.[31]
  • Generalmente, hay una falta de información publica disponible sobre las operaciones de los consejos, aunque es sabido que algunos de ellos hacen publicidad sobre cada uno de los actos de sus miembros. [32]

Principios de Participación Pública en Política Fiscal

Los consejos de política pública en Brasil involucran una serie de principios de participación pública en la práctica. Ilustrado de manera más destacada está el principio de respeto a la auto-determinación, ya que los consejos trabajan a todos los niveles del gobierno y con ello permiten a las comunidades, incluso a nivel local, que expresen sus intereses a su propia manera.

También hay formas de participación pública altamente institucionalizadas, representadas en la práctica mediante el principio de sostenibilidad. Estos dos principios están muy bien ilustrados en la práctica, mientras que otros, como la oportunidad, la complementariedad o la reciprocidad no están logrados del todo y podrían estar mejor desarrollados.

El mecanismo involucra los siguientes principios:

  • Complementariedad: Este mecanismo ilustra el principio de complementariedad en acción dada su naturaleza multi-niveles, que opera en los tres niveles de gobierno, y dada la naturaleza interrelacionada de los consejos, tanto entre sí como con el entorno político en extenso. Los distintos niveles alimentan con información y visualización hacia arriba, lo cual también demuestra complementariedad. Este principio podría mejorar conforme los consejos funcionan.
  • Transparencia: La información relevante es proporcionada desde y hacia el consejo para participar en el proceso de la toma de decisiones.
  • Oportunidad: Este principio podría lograrse mucho mejor si se diera el tiempo suficiente para que el público en todo momento hiciera aportaciones al proceso de presupuesto.
  • Respeto a la auto-determinación: Ya que los consejos trabajan al nivel de las comunidad local también, ellos permiten que las comunidades expresen sus intereses a su propia manera.
  • Proporcionalidad: El mecanismo es proporcional en naturaleza ya que aborda asuntos en los tres niveles de gobierno, está organizado por sector y dominio político y está adaptado a las necesidades específicas de las comunidades que difieren en tamaño.
  • Sostenibilidad: La participación es continua, regular e institucionalizada. Los consejos son establecimientos altamente institucionalizados, y por ello representan in instrumento permanente de gestión pública.
  • Reciprocidad: Las entidades que forman parte generalmente son, pero no siempre, abiertas con respecto a su misión y los intereses que representan. Este principio podría estar mejor atendido si todas las entidades se mantuvieran abiertas a cerca de sus intereses.

Contexto Nacional

Tipo de Gobierno

Brasil es un país con mas de 200 millones de habitantes que transitó a la democracia en la década de los ochenta, tras una dictadura militar que duró de 1964 a 1985. Los momentos más decisivos de la transición fueron la elección indirecta de un presidente civil en 1985 y la adopción de una nueva Constitución Federal en 1988.

Brasil es una república federal, que consiste de 26 estados y el Distrito Federal y 5,570 municipios. Tras la Constitución Federal de 1988, los estados y municipios se volvieron administrativa y políticamente autónomos.[33] Brasil tiene un sistema presidencial democrático, en el cual el presidente es la cabeza tanto del estado como del gobierno, es elegido por voto popular con plazo límite, y apoyado por el gabinete de ministros.

El gobierno se conforma por tres ramas independientes: la legislatura, el ejecutivo y el judicial. La Constitución Federal establece controles internos y externos: internos en forma de auditorías internas o contralorías, como la Contraloría General de la Unión, mientras que los controles externos a nivel federal son ejercidos por agencias independientes con sus propios medios, como el Tribunal de Cuentas de la Unión, (Tribunal de Contas da União or TCU), la entidad de fiscalización superior de Brasil.

Espacio cívico

Tras la transición a la democracia, ocurrida durante las décadas de 1990 a 2000, Brasil expandió el número de espacios participativos, permitiendo a los ciudadanos numerosas oportunidades para participar directamente en la política pública. Específicamente referente a la participación en el proceso de presupuesto, Brasil ha implementado la presupuestación participativa en el ámbito subnacional, sobre todo a nivel municipal, consejos de política pública en todos los niveles, conferencias sobre políticas púbicas y la planeación del presupuesto plurianual.

Diversas leyes e instituciones han abierto su proceso de presupuesto al público, como la Ley de Responsabilidad Fiscal, la Ley de Acceso a la Información, el Portal de Transparencia del 2004 y el Defensor Federal, entre otros.[34]

El número de ONG creció enormemente en la década de 1990. Mientras que en los setenta, el número de ONG era de alrededor de 11,000, entre 1991 y 2000, se registraron casi 140,000 fundaciones y ONG. De acuerdo con datos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas (IGBE), en 2010 había 290,692 ONG registradas y se espera que esta cifra crezca a más de 300,000 en 2016, de acuerdo con los datos del IPEA.[35] Muchos de éstos se convirtieron después en prestadores de servicios. [36]. Después del 2003, los consejos y foros para la política pública comenzaron a   abarcar una serie de áreas claves, como desarrollo social y económico, transparencia pública, anti-corrupción y no-discriminación, entre otras.

También fueron creadas mesas de diálogo y sindicatos. A partir de la década de 2000, tanto el gobierno federal como el local han establecido alianzas fuertes con OSC. En el 2014, una nueva ley estableció el régimen de alianza voluntaria entre el gobierno y las OSC, basado en la cooperación mutua.[37] Esta ley modifica profundamente la relación entre el sector público y las OSC, pero ¿aún falta evaluar los efectos?

Encuesta de Presupuesto Abierto

Brasil obtuvo una calificación de 77 de 100 en la Encuesta de Presupuesto Abierto del 2015, con una calificación de 71 en participación pública. De acuerdo con la Encuesta de Presupuesto Abierto, Brasil proporciona oportunidades adecuadas para que el público se involucre en el proceso de presupuesto. La calificación en participación pública en el proceso de presupuesto es de 71 de 100, mientas que las calificaciones de la supervisión del presupuesto por la legislatura y de la entidad de fiscalización superior son de 80 y 75 respectivamente. [38] Esta es una mejoría en la calificación general anterior de Brasil, de 71, en la Encuesta de Presupuesto Abierto del 2012. El informe Freedom in the World, de Freedom House, del 2016, categorizó a Brasil como “libre”.