Argentine Participation des citoyens au processus d´audit

Institution chef de file:
Institution supérieure de gestion budgétaire

Ênquete sur le budget ouvert/ Participation publique dans la note du processus budgétaire (sur 100): 2015: 27 – 2017: 13

Étape du cycle de la politique budgétaire

Audit

Résumé

Le bureau général d’audit d’Argentine(General Audit Office d’Argentine « AGN  » en espagnol) organise chaque année des ateliers [1]de planification participative sur différents thèmes (tels que l’environnement, les transports, la santé, entre autres). Ces réunions thématiques sont un mécanisme de consultation citoyenne à travers lequel l’AGN intègre des propositions de la société civile dans sa planification annuelle d’audit. En outre, à travers ces ateliers thématiques, les représentants des institutions supérieures d’audit  » ISA » mettent en évidence les résultats des audits des unités techniques et s’intéressent aux contributions et interrogations des citoyens concernant le sujet à auditer.

Cette pratique illustre les principes d’ouverture, de rapidité, de profondeur, de durabilité, de complémentarité et de respect de l’expression de soi.

La pertinence des institutions supérieures d’audit (ISA) et l’impact général de leur travail s’accroissent considérablement si les préférences et les intérêts des bénéficiaires finaux sont réellement pris en compte dans la conception et l’exécution de leur travail. Pour que cela se produise dans la pratique, il est très important que les ISA disposent de mécanismes adéquats pour recueillir les commentaires des citoyens sur leurs plans d’audit afin de mieux refléter les priorités des citoyens. Les normes de l’INTOSAI[2] sur la transparence et la redevabilité soulignent l’importance de mise en place des mécanismes formels permettant au public de suggérer et de déposer des plaintes concernant les éventuelles irrégularités des organismes publics pouvant servir de base aux audits ultérieurs (ISSAI 20 et 21, principe 9 et autres).

Principe n°9 des Principes de transparence et de responsabilité (ISSAI 20) établit que les ISC:
-Recourir aux conseils externes et indépendants pour améliorer la qualité et la crédibilité de leur travail.
– Se conformer aux Normes internationales des Institutions Supérieures d’Audit et s’obliger à poursuivre l’apprentissage en utilisant les conseils ou l’expertise de parties externes. […]
– Recourir à des experts externes pour avoir des expertises indépendantes, y compris sur des questions techniques liées aux audits. Les ISA publient les résultats des évaluations par les pairs et des évaluations externes indépendantes.
– Possibilité de bénéficier d’audits conjoints ou parallèles.
– En améliorant la qualité de leur travail, les ISA pourraient contribuer à l’amélioration des capacités professionnelles en matière de gestion financière.
En outre, dans ISSAI 21, l’INTOSAI souligne comme une bonne pratique que: «Certaines ISA maintiennent des mécanismes formels à travers lesquels le public peut communiquer des plaintes spécifiques et des suggestions concernant les audits».

Contrairement aux réclamations du public, qui sont généralement individuelles, voire anonymes, et peuvent être faites à tout moment via différents canaux (Hotline ou site web), les mécanismes de planification participative d’AGN consistent à institutionnaliser le processus de participation par des audiences publiques et des réunions civiles. Les organisations de la société civiles sont invitées – avant la rédaction du plan annuel de l’AGN – à proposer des programmes ou des entités à auditer. L’unité de participation d’AGN organise deux séries de réunions chaque année: 1) Réunion annuelle de planification participative et 2) Ateliers thématiques.

Réunions annuelles de planification participative

 Depuis 2003, AGN organise annuellement ces réunions de planification participative où les organisations de la société civile (OSC) font des propositions concernant les institutions et les programmes à auditer pour une éventuelle prise en compte dans le plan de travail annuel de l’AGN pour l’année suivante. De telles réunions participatives générales avec les organisations de la société civile ont eu lieu depuis 2003, 2004, 2006, 2007 et 2010. Cependant, en 2005, 2008 et 2009, il y a eu un retard de la part d’AGN dans la finalisation du plan opérationnel, qui n’avait pas pu organiser une réunion de planification participative par manque de temps. Après 2010, des réunions ont eu lieu presque chaque année. Ces réunions sont bien suivies par la société civile; par exemple, lors de la réunion de 2017, 38 propositions ont été reçues par AGN concernant divers sujets.

Ateliers thématiques

 S’appuyant sur le succès des ateliers de planification participative, depuis 2013, AGN a commencé avec un autre modèle légèrement différent. Reconnaissant que les OSC spécialisées dans des domaines particuliers (santé, éducation, transports publics et environnement) peuvent apporter une contribution plus ciblée au processus de planification des audits, l’AGN a décidé d’organiser des ateliers thématiques et d’inviter les OSC travaillant sur ce secteur / sujet spécifique à un atelier pour recueillir leurs commentaires et propositions sur le plan d’action pour l’année suivante.
Le premier atelier thématique a été organisé en mai 2013 et a concerné l’audit environnemental. L’initiative a été soutenue par le biais de la participation citoyenne et a été fortement défendue par le président du conseil collégial, avec la coopération du département en charge des audits environnementaux. L’atelier thématique de cette année s’est tenu en mars 2017 et portait sur les services de téléphonie mobile.

Données de base

Les interventions de la planification participative sont menées par l’Institution supérieure d’audit en Argentine (General Audit Office d’Argentine, AGN en espagnol). Cela se passe au niveau national, au stade de l’audit du cycle budgétaire.

Pourquoi (dans quel but)

L’expertise et les connaissances des OSC et des autres acteurs externes concernant certaines difficultés et problèmes de terrain sont très utiles pour identifier les domaines pour lesquels un audit est nécessaire. Ces réunions sont un mécanisme consultatif non contraignant qui a globalement deux dimensions: échanger des informations et des expériences, et recevoir les propositions de la société civile. Plus précisément, les objectifs suivants sont atteints à travers ces réunions:

  • AGN obtient des retours d’expérience de la part d’OSC et d’experts spécialisés lors du travail sur le terrain et de la collecte de données
  • AGN diffuse les résultats et les recommandations des rapports d’audit auprès du public spécialisé dans ces domaines spécifiques
  • AGN génère l’appropriation des résultats d’audit par les OSC bénéficiaires qui contrôleraient et exigeraient la conformité aux recommandations
  • Le processus de la planification actuelle et le ciblage / échantillonnage au niveau du plan d’audit de l’année suivante dans un secteur spécifique sont améliorés[3].

Cadre juridiques et réglementaires

Bien que le programme soit opérationnel depuis 2003, le Collège des auditeurs généraux a officiellement approuvé en avril 2014 la procédure de planification participative (décrite dans la section suivante), qui devient un signe de soutien et d’institutionnalisation de cette pratique, qui doit être mise en œuvre annuellement[4]. Le document de procédure approuvé détaille les étapes, ainsi que le format à utiliser par les organisations pour faire leurs propositions.

Qui et comment

L’organisation de réunions de planification participative implique un processus qui suit les étapes décrites ci-dessous:

  1. Invitation à participer: Aux alentours du mois d’août de chaque année, l’AGN invite les organisations de la société civile par courrier et par mail à tenir une réunion dans les bureaux de l’AGN un mois avant que l’AGN ne soumette le plan annuel au Comité Mixte d’Audit Parlementaire [Comisión Parlamentaria Mixta Revisora ​​de Cuentas CPMRC], un organe du Congrès auquel il fournit une assistance.
  2. Réunion d’information: Au cours de cette réunion d’information initiale, les représentants d’AGN présentent les différents types d’audits réalisés par l’AGN et les différents critères techniques utilisés pour sélectionner les organisations à auditer. Une brochure d’information, un disque contenant des informations sur la structure interne de l’AGN et les audits réalisés l’année précédente, et un formulaire déterminant l’intérêt de l’organisation, les domaines qui, selon elle, doivent être audités et les raisons sont distribués aux organisations participantes. Lors de la réunion d’information, les participants sont invités à soumettre un formulaire (pré-conçu par l’AGN) détaillant leur proposition pour laquelle les programmes gouvernementaux devraient être audités dans un délai bien déterminé.
  3. Traitement et analyse des propositions: Suite à la soumission des propositions, la Direction de la planification et les Comités spécifiques responsables de chaque proposition au sein d’AGN déterminent la pertinence des propositions, en tenant compte des contraintes de compétence et de la capacité de mise en œuvre de l’AGN.
  4. Réunion de restitution : À la fin du mois de septembre, les organisations qui ont soumis des propositions sont invitées à une réunion pour évaluation et restitution. L’AGN répond par écrit aux propositions soumises.
  5. Communication après la réunion: Après la réunion, l’AGN publie un communiqué de presse sur son site Web, qui, après un bref aperçu historique du processus de planification participative de l’AGN, fournit un compte rendu détaillé de la réunion, présente également le travail accompli lors des réunions précédentes, un résumé des propositions présentées par les organisations et la structure interne de l’AGN. [Voir par exemple, celui de 2016 en espagnol:

https://www.agn.gov.ar/participacionciudadana/node/120]

L’organisation d’ateliers thématiques implique un processus qui suit les étapes décrites ci-dessous:

1. AGN identifie un domaine / secteur thématique pertinent: L’AGN identifie les secteurs pour lesquels ils ont besoin d’informations / d’idées de la part des OSC. Les critères peuvent inclure des questions qui sont d’intérêt général, entre autres, des secteurs où les allocations budgétaires sont élevées ou des investissements publics. Actuellement, les départements suivants au sein d’AGN participent aux ateliers thématiques: Secrétariat juridique et institutionnel (SLeI), Gestion des projets spéciaux et planification (GPyPE), Gestion des fonds (GGSS), Commission de Supervision de la Planification et Projets Spéciaux et Compte d’Investissement et le Collège des vérificateurs généraux (CAG).

2. Création d’une base de données: AGN identifie les groupes de réflexion, les organisations de recherche sur les politiques ou les OSC qui travaillent sur le sujet spécifique.

3. Préparer un dossier pour diffusion: L’AGN identifie les informations qui doivent être produites et diffusées pendant l’atelier thématique. Le dossier comprend généralement des rapports d’audit publiés au cours des années précédentes sur le secteur concerné, des faits et des chiffres sur les résultats de ces audits, des informations sur le suivi, ainsi que des informations de base telles que le mandat et les fonctions de l’AGN.

4. AGN définit l’objectif de l’atelier: l’unité AGN impliquée dans cette pratique d’engagement décide de l’objectif et des résultats attendus de l’événement. Généralement, elle demande aux OSC de:

a) Présenter des preuves qu'un programme fonctionne convenablement ou non,
b) Fournir des documents ou des rapports que l'organisation a développé et qui pourraient être utiles aux auditeurs, ou
c) Discuter du processus de collecte des données le plus utiles pour les auditeurs.

5. Invitation à la participation : L’Unité de Participation Citoyenne d’AGN envoie des courriels aux participants potentiels pour prendre part à l’atelier,tout en expliquant son objectif. A l’invitation, l’AGN joint également un calendrier de la réunion, qui dure généralement une journée entière (de 10h00 à 16h00). Quelques jours avant l’événement, l’ISA contacte les organisations pour confirmer leur présence.

6. L’atelier: Au démarrage, les représentants des ISA se présentent, ils exposent le but de l’atelier et expliquent brièvement le mandat et la portée des travaux d’AGN. L’équipe d’audit ou le chef du département décrit les conclusions des rapports d’audit des années précédentes concernant le sujet spécifique. Ensuite, ils invitent les OSC à donner leur avis sur leur travail dans le secteur. Vers la fin de l’atelier, les parties prenantes débâteront entre autres des principaux enjeux, des problèmes du secteur, des programmes critiques et des entités devant faire l’objet d’un audit. L’AGN prend note de ces contributions et décide des étapes suivantes (par exemple, s’il faut les contacter pour fournir des informations ou des rapports pendant le travail sur le terrain, ou demander une collaboration pour le suivi de la recommandation d’audit).

7. Analyse des propositions: L’AGN analyse les éléments de preuve / informations d’audit reçus lors des ateliers thématiques et évalue si elles seront examinées par l’unité d’audit chargée de l’exercice spécifique. Il examine également si les suggestions ou idées reçues durant l’atelier peuvent être prises en compte dans le prochain plan d’audit annuel. De même, l’AGN discute en interne si elle peut bénéficier de la collaboration avec l’une de ces OSC pendant le travail sur le terrain.

8. Suivi: l’AGN publie un communiqué de presse sur son site web[5], avec un bref aperçu de l’atelier. Ils envoient un mail aux participants pour les informer de l’impact de leurs contributions au sein de l’ISA et de la planification des audits.

Un certain nombre de départements et d’acteurs au sein de l’AGN sont directement impliqués dans la coordination et l’organisation de ces réunions de planification participative et d’ateliers thématiques, remplissant des fonctions particulières et assumant des responsabilités spécifiques. Ils sont énumérés ci-dessous:

  • Bureau du chef de l’AGN: organe suprême de l’institution, chargé de prendre la décision de convoquer et de déterminer la date de l’atelier de planification participative.
  • Bureau du Secrétaire juridique et Secrétaire juridique adjoint: responsable de l’organisation et de la coordination de d’atelier de planification participative.
  • Département de la presse et communications: département chargé de promouvoir la participation des organisations de la société civile et de diffuser les informations sur les résultats du processus de planification participative.
  • Département des relations institutionnelles: responsable de la préparation et de l’envoi des invitations aux organisations.
  • Bureau de la planification exécutive – Département de la planification opérationnelle: chargé de traiter et de recouper les données et les propositions soumises par les organisations, en vue de déterminer quels bureaux AGN sont compétents dans les domaines proposés pour l’audit. Les organisations de la société civile sont des acteurs clés du processus de la planification participative. Bien qu’ils n’assument pas de responsabilités spécifiques, leur participation est essentielle à la mise en œuvre de la pratique.

Résultats et impacts

Au fil des années, l’engagement d’AGN auprès des parties prenantes externes a été motivé par les bénéfices potentiels attendus de l’amélioration de l’efficacité de leur propre travail ainsi que leur désir de démontrer leur pertinence pour les citoyens et autres parties prenantes, de promouvoir une plus grande transparence dans le secteur public et faciliter une participation citoyenne et une meilleure redevabilité du gouvernement.

1) En 2003[6], l’AGN a planifié un audit complet du système ferroviaire. Dans ce contexte, le service des personnes handicapées du CTA a proposé de profiter de cette occasion pour vérifier l’accessibilité dans les transports, c’est-à-dire pour voir comment le service était offert aux passagers handicapés. Dans ce contexte, d’autres organisations de la société civile – parmi lesquelles l’Asociación Civil por Igualdad y Justicia (ACIJ) – ont exprimé leur inquiétude quant au non-respect de la Loi n ° 22 431 relative à l’accès et à l’utilisation intégrale du système de transport public par les personnes handicapées. En 2004, lors de l’audit de la Commission nationale de réglementation des transports (CNRT) et Trenes de Buenos Aires (TBA), le rapport reflétait le non-respect de la loi 22.431 par les concessionnaires de services publics et des recommandations ont été faites pour y remédier. À partir de cette expérience, l’AGN a lancé un processus permettant à d’autres organisations de soumettre des propositions d’audit d’agences ou de programmes.

2) Lors de la réunion annuelle de la planification participative de 2005, l’Association de voisinage La Boca a demandé que le degré de pollution du bassin de Matanza-Riachuelo soit audité. Cette proposition a déclenché l’audit du niveau de pollution du bassin de Matanza-Riachuelo. Le rapport d’audit de l’AGN [7]a précisé, par exemple, que le comité de mise en œuvre créé dans les années 1990 pour mener à bien le nettoyage du bassin n’a pas réalisé son objectif. « Bien que le Comité n’ait jamais été constitué en tant qu’autorité de bassin et n’ait pas les attributions nécessaires pour accomplir sa tâche, il était prévu d’exécuter un programme d’assainissement environnemental évalué à plus de 800 millions de dollars et avec un prêt de la BID, qui avec la contribution de l’Argentine contributions, représentait un budget de 500 millions de dollars.  » Le rapport constate que « l’exécution du prêt de la BID a été très faible » Les fonds directs fournis par l’agence internationale ont atteint 7 762 790 $ seulement,sur les 250 millions de dollars américains à l’origine; la plupart de ces fonds ont été dépensés en conseil et adduction de l’eau, et, en 2002, 150 millions ont été redirigés vers le développement social[8]. En 2008, sur la base de ce rapport, La Cour suprême de justice de l’Argentine a convoqué les accusés à présenter un plan de nettoyage du bassin et les entreprises pour faire un rapport sur les mesures prises pour arrêter la pollution dans la zone.

3) En 2010, le Centre pour le développement de la pêche durable (CeDePesca) a soumis un rapport à l’AGN sur le secteur de la pêche. Les conclusions du rapport ont été utilisées dans divers audits environnementaux. Cette collaboration a permis à l’AGN d’améliorer un rapport sectoriel, identifiant une série d’insuffisances et d’irrégularités, liées aux plafonds de capture, aux inspections faibles, aux permis, aux contrôles quantitatifs de la pêche déclarés dans différents ports, et soulignant la nécessité d’accroître la transparence des opérateurs dans ce secteur.

Leçons apprises

  • Les preuves montrent que la fourniture d’informations complètes et détaillées de la part d’AGN permet aux organisations de développer des propositions utiles qui entrent dans le cadre des audits menés par l’AGN.
  • Il a également été remarqué que les moyens et les formes pour soumettre les propositions par les OSC devraient être simples et instructifs. En ce sens, les questions relatives au domaine d’intérêt de l’organisation et la raison pour laquelle les OSC soumettent les propositions favorise la communication, et fournissent des outils supplémentaires pour les experts professionnels de l’AGN afin de les traduire en termes techniques et rendre le processus plus efficace.
  • La possibilité de soumettre des propositions par mail fournit aux organisations un autre canal de communication avec l’AGN, et facilite le traitement systématique des informations soumises.

Principes de la participation citoyenne à la politique budgétaire

 Les principes les mieux illustrés par le mécanisme sont:

Cette pratique illustre les principes d’ouverture, de rapidité, de profondeur, de durabilité, de complémentarité et de respect de l’expression de soi.

Ouverture: Le processus est ouvert, des informations sont fournies sur l’objectif et la portée de l’engagement public.

– Opportunité – l’engagement public a lieu au moment du cycle de la planification de l’AGN de façon que les intrants puissent influencer le plan annuel.

Profondeur: Le processus est transparent puisque les citoyens disposent d’informations suffisantes lors d’une réunion d’information initiale – telle que la structure AGN et les audits réalisés au cours de l’année précédente – afin de soumettre des propositions d’audit. Il y a une réunion de restitution subséquente pour chaque organisation qui a soumis une proposition, et l’AGN répond également par écrit.
Durabilité: Il s’agit d’un processus continu et à long terme, il a pris un format institutionnalisé, par l’approbation formelle de la procédure de la planification participative, par le Collège des vérificateurs généraux. En outre, au cours des 10 dernières années, l’AGN a soutenu une relation constructive avec les OSC et les groupes participants, ce qui a contribué à renforcer la confiance mutuelle.
Complémentarité: l’engagement du public s’ajoute et complète les autres contributions à l’élaboration du plan annuel de l’AGN, tandis que l’AGN conserve les droits de décision sur la détermination de son plan d’audit conformément à son mandat.

Respect de l’expression de soi : Ce mécanisme permet aux OSC d’exprimer librement leurs intérêts dans le cadre de ces réunions et ateliers.

Contexte national

  1. Type de gouvernement: L’Argentine a un système fédéral. C’est une république présidentielle et démocratique. Le président de l’Argentine est à la fois chef de l’État et le chef du gouvernement. Le pouvoir exécutif est exercé par le président. Le pouvoir législatif est exercé par le Congrès National, composé de deux chambres: des représentants / députés et des sénateurs. Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir exécutif et de la législature. L’Argentine est divisée en 23 districts appelés Provinces et un district autonome, qui accueille la capitale nationale. Le gouvernement de chaque province a trois branches (exécutif, législatif et judiciaire). Le pouvoir exécutif est dirigé par un gouverneur. Le pouvoir législatif peut être organisé comme un système monocaméral ou bicaméral (c’est-à-dire une ou deux chambres ).
  2. L’espace civique – Le rapport 2017 de Freedom House sur la liberté dans le monde qualifie l’Argentine de «libre»[9]. Selon le rapport, aujourd’hui, les libertés de réunion et d’association sont généralement respectées. De plus, les organisations de la société civile, en particulier celles axées sur les droits de l’homme, sont «solides et jouent un rôle majeur dans la société»[10]. Beaucoup de ces organisations de défense des droits de l’homme ont vu le jour au cours de la dictature militaire qui a débuté en 1976 et étaient composées de membres directement touchés, comme des mères ou des grands-mères de disparus ou des individus défendant leur travail par la recherche et le plaidoyer. Le processus de démocratisation a entraîné une plus grande socialisation de l’information et un espace pour la génération d’une opinion publique critique et de nouvelles voix qui ont été incorporées dans le domaine de la prise de décision publique[11]. Aujourd’hui, en terme de participation citoyenne, il y a un ensemble de ce qui est considéré comme les «grandes» organisations, étant donné l’ampleur des questions auxquelles elles sont confrontées, en particulier en ce qui concerne la transparence et la redevabilité gouvernementale qui inclue Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), le Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), le Centre de mise en œuvre des politiques pour l’équité et la créativité (CIPPEC); et Poder Ciudadano, entre autres. Ces organisations ont maintenu une relation trés ancienne avec les processus participatifs à l’AGN[12].
  3. Scores de l’enquête sur le budget ouvert 2015[13] – Le score de l’Argentine de 59 sur 100 est nettement supérieur à la moyenne mondiale qui est de 45. Depuis 2012, le gouvernement de l’Argentine a augmenté la disponibilité de l’information budgétaire en: a) publiant la déclaration pré budgétaire. B) Améliorer l’exhaustivité de la proposition budgétaire de l’exécutif. C) Améliorer l’exhaustivité du rapport de fin d’année. Le score de l’Argentine de 27 sur 100 pour la participation citoyenne indique que la possibilité pour le public de s’engager dans le processus budgétaire est faible. Ce chiffre est légèrement supérieur à la moyenne mondiale qui est de 25. Le pouvoir législatif exerce un contrôle limité pendant la phase de planification du cycle budgétaire et aucun contrôle pendant la phase de mise en œuvre du cycle budgétaire. L’institution supérieure d’audit assure un contrôle budgétaire adéquate. En vertu de la loi, elle a toute la latitude pour entreprendre des audits comme bon lui semble. De plus, le chef de l’institution supérieure de l’audit ne peut être révoqué sans une approbation législative ou judiciaire, ce qui renforce son indépendance. Enfin, l’institution supérieure de contrôle dispose de ressources suffisantes pour remplir son mandat, mais dispose d’un système d’assurance qualité limité.
  4. Indice de perception de la corruption: Selon l’Index mondial de la corruption 2016 publié par Transparency International, l’Argentine se classe 95ème sur 176 pays. Le score de l’Argentine est de 36 sur 100.