Philippines Audit Participatif Citoyen (APC)

Institution chef de file:
Institution supérieure de gestion budgétaire

Ênquete sur le budget ouvert/ Participation publique dans la note du processus budgétaire (sur 100): 2015: 67 – 2017: 41 – 2019: 31

Étape du cycle de la politique budgétaire

Audit

Résumé

L’Audit Participatif Citoyen (APC) est un audit d’optimisation des ressources ou de la performance réalisé par la Commission d’Audit (COA), l’Institution Supérieure des Comptes (ISC) des Philippines, conformément à son mandat, avec la participation de personnes sélectionnées dans les organisations de la société civile (OSC) en tant que membres de l’équipe d’audit.

Le processus de l’APC illustre, en pratique, avec succès les principes de la participation citoyenne suivants: l’ouverture, l’inclusivité, la transparence, la durabilité, la complémentarité et la réciprocité.

Données de base

Dans le cadre de l’APC, la participation citoyenne a lieu à la dernière étape du cycle de la politique budgétaire: c’est au stade du contrôle. L’ APC a été initiée par l’COA, les OSC qui acceptent de participer au programme sont appelées «partenaires des OSC» et leurs membres désignés comme membres de l’équipe de APC sont appelés «auditeurs citoyens». Les auditeurs citoyens participent sur une base volontaire et bénévole. Ils peuvent être remboursés au titre des frais divers de poche à bord et d’hébergement, le transport et les autres frais de soutien. APC a été mis en œuvre en deux phases.

Phase I (2012-2014): L’APC a été lancée en 2012 et, depuis, trois projets pilotes ont été réalisés tant sur des projets de lutte contre les inondations, de secours aux sinistrés et de gestion des déchets solides[1]. Cette phase a été financée par un projet de l’Agence Australienne pour le Développement International (AusAid).

Phase II (2015-): L’APC est maintenant entrée dans la phase II, à partir de janvier 2015. Cette phase a été partiellement soutenue par AusAid et la Banque mondiale. Au cours de cette phase, l’APC mettra l’accent sur les contrôles des routes de la ferme[2] vers le marché qui sont financées uniquement par les fonds de l’unité des administrations locales.

Pourquoi (dans quel but)?

L’objectif principal de l’APC est d’accroître la transparence du gouvernement grâce à la participation citoyenne dans le processus de contrôle, guidée par le principe selon lequel une population vigilante et engagée favorise une plus grande responsabilisation au sein du gouvernement.

Cadre législatifs et réglementaires

A) La Constitution:
L’APC est ancrée et animée par les deux dispositions constitutionnelles suivantes:

1) L’ACO est dotée du pouvoir exclusif «de définir la portée de son audit et de son examen, d’établir les techniques et méthodes requises et de promulguer les règles et règlements de comptabilité et d’audit».

2) La Constitution stipule également que l’Etat doit encourager les organisations non gouvernementales, communautaires ou sectorielles qui favorisent le bien-être de la nation et reconnaissent le droit des peuples et de leurs organisations à une participation effective et raisonnable à tous les niveaux des décisions sociales, politiques et économiques[3].

B) Plan d’action du Partenariat pour un gouvernement ouvert

En 2012, le Plan national d’action de partenariat pour un gouvernement ouvert des Philippines (PGO) a appelé à «institutionnaliser le pouvoir des personnes dans la gouvernance et à inscrire l’audit social participatif des projets d’infrastructure publique parmi ses engagements[4]. La même année, l’APC figurait parmi les activités prioritaires du Programme de Gestion des Finances Publiques (GFP) Philippines-Australie.

Qui et comment

Les étapes suivantes sont essentielles dans chaque APC:

  1. Identification du sujet de l’audit
  2. Détermination de la nature et de la portée de la participation citoyenne
  3. Identification des partenaires des OSC
  4. Construire un agenda partagé
  5. Renforcement des capacités des auditeurs citoyens
  6. Planification de l’audit
  7. Conférence initiale avec l’agence d’exécution du sujet de l’audit
  8. Collecte de données et travail sur le terrain
  9. Rapport d’audit
  10. Évaluation post-audit
  11. Suivi des recommandations

Les trois premières étapes sont complétées par l’ACO( Commission d’Audit), sans participation des OSC (organisation de la société civile); le quatrième est entrepris avec les OSC identifiées et leurs auditeurs citoyens désignés; les étapes 5 à 10 sont complétées par le personnel de l’ACO et les vérificateurs citoyens; et l’etape 11, avec OSC Partners. Pour plus de détails, visitez: http://www.i-kwenta.com/knowledge-database/audit-101-infographics/#.WCKqPPkrK00

Au cours de l’APC, des équipes spécialisées d’audit avec des ACO et des auditeurs citoyens sont mises en place pour effectuer des vérifications de gestion de certains programmes gouvernementaux. Ceci est un exemple de participation des OSC invitées, par opposition à la participation inventée des OSC comme d’autres formes d’audit participatif (par exemple, les audits sociaux au Kenya). Selon cette forme, les auditeurs non-COA ont plus de rôles et de responsabilités et sont présents à toutes les étapes de l’audit. Lorsque les auditeurs citoyens sont «remplacés» en tant qu’auditeurs COA, ils:

  • Ont des rôles et des responsabilités formels et sont présents dans toutes les étapes de l’audit;
  • Bénéficier du même niveau d’accès à l’information et aux documents relatifs à l’audit que tout autre membre de l’équipe d’audit;
  • Sont liés par les mêmes protocoles et principes qui protègent contre l’entrave à un audit efficace, effectif et indépendant, tel que la divulgation prématurée des informations d’audit;
  • Sont censés participer à l’ensemble du processus d’audit, en apportant leur contribution relatives aux méthodologies et les approches au même titre que tout autre membre de l’équipe d’audit. Alors que d’autres formes de participation citoyenne à l’audit considèrent le processus d’audit formel comme un point de départ pour l’audit citoyen tiers – comme dans les cas où les groupes de la société civile utilisent les rapports d’audit comme sources pour l’analyse budgétaire ou le suivi des performances gouvernementales – des groupes non gouvernementaux dans le processus d’audit formel, ce qui donne à l’ACO l’occasion d’explorer les approches complémentaires et supplémentaires d’audit (p. ex., tableaux de bord communautaires).

Les conditions de participation des partenaires des OSC et des auditeurs citoyens à l’APC, leurs devoirs et responsabilités, sont principalement régies par les directives opérationnelles du projet d’audit participatif des citoyens[5] publié par l’ACO et les protocoles d’entente (les accords) conclus entre l’ACO et les OSC et les auditeurs citoyens. Ceux-ci prévoient les dispositions de gestion et de mise en œuvre, les devoirs et responsabilités respectifs des parties, et le règlement des différends.

Sélection des OSC et des auditeurs citoyens partenaires
Critères de sélection des projets pour le APC comprennent:
• Haute valeur en termes de coût du projet;
• Impact élevé en termes de degré de proximité ou d’importance pour la vie des citoyens;
• Notion de proximité où les membres des OSC résident sur le site du projet
• possibilité d’obtenir des résultats immédiats pendant une période d’audit de courte durée
• d’autres critères pouvant être identifiés de temps à autre.

Critères de sélection des OSC comprennent:
• Pas de conflit d’intérêt (tel que défini par la Loi Royale 9184 ou la Loi sur les Marchés Publics) vis-à-vis du projet et de l’agence d’exécution faisant l’objet de l’audit
• En conformé aux lois, règles et règlements fiscaux
• Désireuses et prêtes à s’engager avec le gouvernement bénévolement

• Peut mobiliser son personnel, ses membres et ses bénévoles ainsi que d’autres partenaires pour le projet
• Capables de montrer leur forte présence sur le terrain

• Avec de l’expérience du terrain et de la crédibilité

Critères de sélection des membres de l’OSC
• Membre de bonne foi et de bonne réputation
• Aucun conflit d’intérêt
• Bonne moralité
• Devrait être disposé à participer bénévolement
• Respecte les lois, règles et règlements fiscaux
• Officiellement désigné pour participer à la mission d’audit

 

Leçons apprises

Durabilité: La durabilité est un facteur majeur pour la mise en œuvre réussie des projets d’audit participatifs citoyens. Premièrement, chaque partenaire des OSC poursuit son propre programme de plaidoyer et aucun d’entre eux n’est axé uniquement sur l’audit public. Par conséquent, après avoir consacré beaucoup de temps à la création d’un programme partagé, il n’y a aucune garantie qu’ils participeront à l’ACP pendant une période considérable. Deuxièmement, ils doivent prendre des dispositions pour obtenir leur propre soutien financier en participant à l’ACP, car ils ne sont pas rémunérés pour avoir participé à l’ACP (ils ne reçoivent que pour certains frais remboursables).

Focus sur le Renforcement de capacités: Le travail d’audit étant très technique, le renforcement des capacités des auditeurs citoyens nécessite beaucoup d’efforts intensifs de renforcement de capacités. Les efforts de renforcement de capacités comprennent l’AUDIT 101[6], les connaissances sectorielles, l’interprétation des données, la rédaction de rapports, etc… La SCP a développé un site web dédié i-kwenta (www.i-kwenta.com) où tous les supports de formation, les notes de pratique, entre autres, sont publiés pour une utilisation plus large.

Bâtir une confiance et un programme commun: Il y a de grandes différences institutionnelles dans l’état d’esprit des orientations, d’approches et de niveaux d’engagement entre les membres de l’ACO et les OSC. Il a fallu beaucoup d’efforts et de nombreux ateliers d’orientation pour combler cette lacune au cours des premiers mois du programme. La communication en ligne, les séances de réflexion, les ateliers, la consultation et le dialogue étaient les principaux outils pour combler ces différences, et pour bâtir la confiance et avoir un agenda partagé. Cette question a également été abordée dans le cadre d’un protocole d’accord [7]qui garantissait que les OSC assureraient une stricte conformité aux normes et politiques d’audit du gouvernement. En cas de différends dus aux divergences d’opinion, les membres de l’ACO auront le droit de prendre la décision finale.

Principes de la participation citoyenne à la politique budgétaire

Le processus de l’APC illustre avec succès plusieurs des principes de la participation citoyenne dans la pratique; en effet on retrouve:

– Ouverture: Le mécanisme illustre le fonctionnement du principe de l’ouverture, les détails de la planification, de l’exécution et des rapports d’audit étant facilement accessibles au public via le site Web d’I-Kweta.

Inclusion: Le processus de l’APC vise à inclure tous les groupes en invitant toutes les OSC locales ainsi que les représentants d’autres secteurs à participer à l’audit citoyen.

– Transparence: Le site Web interactif de l’ACP i-kwenta contient des informations détaillées sur les résultats de l’audit, les critères de sélection des entités auditées, les mesures prises par les audités, etc.

– Durabilité: la participation des OSC a été institutionnalisée et soutenue par la formation et le renforcement des capacités.

Complémentaire: les contributions citoyennes complètent et enrichissent les audits de performance du COA, tandis que ce dernier ( COA) conserve le contrôle total conformément à son mandat légal.

Réciprocité: toutes les parties – COA, OSC et auditeurs citoyens – acceptent de respecter un ensemble de règles claires pour atteindre les objectifs convenus.

Contexte du pays

5.1.1 Type de gouvernement

La République des Philippines est un archipel de plus de 7 000 îles en Asie du Sud-Est, avec une population d’environ 100 millions d’habitants. Les Philippines sont un État unitaire avec un système de gouvernement présidentiel. Les pouvoirs du gouvernement judiciaire, exécutif et législatif sont formellement séparés. Après la dictature de Marcos et la fin de la loi martiale (1972-1981), le retour à la démocratie en 1986 a également favorisé le passage à un système multipartite.
La nouvelle Constitution des Philippines a été ratifiée en 1987, établissant les limites de mandat pour le président ainsi que les législateurs et les fonctionnaires du gouvernement local. Le président est le chef de l’exécutif, le chef de l’État et le commandant en chef. Le pays a une législature bicamérale – un Sénat avec 24 membres élus à l’échelle nationale et une Chambre des représentants de 280 membres.

Les Philippines ont développé un système de gouvernement décentralisé avec l’adoption du Code du pouvoir local de 1991. Le Code incluait les concepts de décentralisation, de financement des collectivités locales et de participation citoyennes. Les conseils de développement locaux dans chaque province, ville, municipalité et barangay (Historiquement, un barangay est une communauté composée de 50 à 100 familles) déterminent l’utilisation du fonds de développement local, qui représente 20% de l’allocation interne des revenus (IRA) du gouvernement national. L’IRA représente lui-même 15-20% du budget national, une partie des taxes nationales visant à une attribution du gouvernement fédéral aux unités du pouvoir local. En vertu de la loi, un quart des sièges des conseils locaux de développement devrait être occupé par des représentants des OSC.

Le rapport Freedom In the World 2016 de Freedom House a classé les Philippines «partiellement libres»[8]. Le score du pays sur l’Indice de perception de la corruption 2015 de Transparency International était…

5.1.3 Espace civique

 Après la fin de la dictature de Marcos, les Philippines ont connu un élargissement de l’espace civique au cours des années 1980. La Constitution de 1987 reconnaît l’importance de la société civile et de la participation du public à la gouvernance.

Grâce à une législation favorisant un environnement encourageant pour la société civile, notamment la Constitution et le Code Coopératif de 1990[9], les Philippines ont une société civile dynamique avec le plus grand nombre d’OSC par habitant en Asie. Il existe seulement des estimations du nombre d’OSC actives, ce qui porte leur nombre à 249 000-497 000[10], y compris les organisations non enregistrées. Les activités des OSC couvrent un large éventail, y compris le développement durable, éducation, droit, plaidoyer et politique, et développement communautaire, entre autres.

Le gouvernement s’est associé avec les OSC pour une multitude de programmes, tels que sa politique de divulgation complète (Full Disclosure Policy) et le sceau de la bonne gestion pour les UGL, tous visant à améliorer la gouvernance. Les OSC ont également d’importantes fonctions de contrôle pour les projets d’infrastructures et de routes. Les agences gouvernementales s’associent également activement aux OSC pour la préparation, la mise en œuvre et la vérification du budget[11].

6. Enquête sur le budget ouvert 2015

Selon l’Enquête sur le budget ouvert 2015, le gouvernement des Philippines fournit au public des informations budgétaires substantielles. Il a obtenu un score de 64 sur 100 dans l’indice du budget ouvert. Cependant, le gouvernement des Philippines offre au public des opportunités adéquates pour s’engager dans le processus budgétaire. Le score de la participation du public au processus budgétaire est de 67 sur 100. Le contrôle du budget par l’institution supérieure de contrôle est adéquate et a obtenu un score de 92 sur 100. Cependant, le contrôle budgétaire par le pouvoir législatif est faible[12].