Colombia Programme d´Audit Citoyen Visuel

Institution chef de file:
Exécutif

Ênquete sur le budget ouvert/ Participation publique dans la note du processus budgétaire (sur 100): 2015: 46 – 2017: 15

Étape du cycle de la politique budgétaire

Mise en œuvre

Résumé

La constitution et les lois Colombiennes exigent que les redevances minières soient transférées aux administrations infranationales et allouées aux travaux publics dans les domaines tels que l’éducation, la santé, la nutrition et l’eau et ce afin que la Société cColombienne de Lutte Contre la Corruption puisse prévenir les pratiques de corruption dans l’utilisation des redevances. La Commission présidentielle a lancé en 2008 le programme CVA (Citizen Visible Audits) visant à promouvoir la transparence des fonds provenant des redevances et de la participation des citoyens à la gestion des investissements publics. Depuis 2012, le programme CVA est devenu un élément central du Plan d’action national du Partenariat pour un gouvernement ouvert de la Colombie [1].

Le gouvernement Colombien définit l’audit « citoyen visuel  » comme une stratégie visant à encourager la participation des citoyens à l’évaluation et au contrôle social de l’exécution des fonds publics par le biais d’une série de forums communautaires, appelé en espagnol Auditorias visibles. Ces forums, qui fournissent des informations détaillées sur la planification, la budgétisation et l’avancement des travaux publics, réunissent les autorités, les communautés locales et les représentants de l’entreprise chargée de la mise en œuvre dans le but de créer un espace ouvert et consultatif où ils peuvent tous se rencontrer, discuter et convenir de la bonne réalisation des projets.

Cette pratique illustre les principes d’ouverture, de profondeur, de durabilité, d’inclusion et de respect de l’expression de soi.

Données de base

CVA est dirigé par le Département National de la Planification (Departamento Nacional de Planeación ou DNP), qui est un service administratif appartenant à la branche exécutive du gouvernement et relevant directement de la présidence de la République. On retrouve cela au niveau local et à la phase d’exécution du cycle budgétaire.

La Constitution de 1991 prévoit que le pays est constitué par une république unitaire mais décentralisée, dotée d’une autonomie administrative pour les unités territoriales comprenant 32 départements (régions) et 1 103 municipalités. Bien que la Colombie soit un État unitaire, une quote part importante des dépenses publiques (environ 25%) est réalisée par les administrations régionales et locales. Le budget des redevances, Sistema General de Regalias (SGR), couvre la collecte et l’affectation des revenus provenant des ressources naturelles et est approuvé par le Congrès tous les deux ans.

Pourquoi (dans quel but)

Origines de la CVA

La Colombie a d’importantes réserves de pétrole et constitue une source majeure d’or, d’argent, d’émeraudes, de platine et de charbon. Les redevances perçues par le gouvernement colombien ont augmenté au cours des 15 années précédant 2015 en raison de la hausse de la production et du prix des ressources naturelles. En 2008, les redevances s’élevaient à plus de 6 milliards de pesos colombiens par an, sur une moyenne d’un milliard de pesos colombiens au cours des années 90. Les recettes pétrolières de toutes provenances revenant au gouvernement représentaient en moyenne 2,5% du PIB par an entre 2011 et 2014, avant de chuter brusquement avec la forte chute des prix du pétrole[2]. Une part importante de ces redevances est répartie entre les gouvernements infranationaux (SNG) afin de financer des projets d’investissement public par le biais du budget des redevances. Toutefois, le transfert de redevances à 219 SNG pour 1 milliard de pesos colombiens (12,5% du total) a été suspendu en raison de la mauvaise gestion de ces fonds, notamment le manque d’informations et de rapports adéquats, l’utilisation des fonds pour financer des activités non autorisées par le cadre juridique, des défaillances dans les processus d’approvisionnement et des problèmes dans l’exécution des contrats.

La Commission présidentielle anti-corruption colombienne a enquêté sur la gestion des fonds et découvert une corruption à grande échelle. Une évaluation a montré qu’il pourrait y avoir deux moyens pour mettre fin à la mauvaise utilisation des fonds: i) Une équipe technique composée de professionnels de la comptabilité et de l’ingénierie, pouvant surveiller les fonds; et ii) une approche axée sur la demande par le biais de CVA où les personnes sur le terrain pourraient rendre le système plus transparent. En conséquence, le gouvernement a dissous la première agence de redevances et a conféré au DNP un rôle clé. Par la suite, la présidence a chargé le DNP de collaborer avec le Programme présidentiel de lutte contre la corruption (PPLCC) afin de surveiller les projets financés par les redevances. Le DNP était une institution respectable dotée des capacités nécessaires et d’une présence locale dans les départements, ce qui en faisait un bon partenaire pour la PPLCC. Le DNP a joué un rôle actif et s’est engagé fermement à améliorer l’audit social [3]en tant qu’outil permettant d’améliorer l’exécution locale des projets financés par les redevances. En 2006, le nouveau responsable de la Direction des redevances, Amparo Garcia Montaña, a été embauché, apportant un nouveau leadership et une nouvelle vision[4]. En 2008, le DNP a été mandaté pour superviser les redevances directement et la même année, la première CVA a eu lieu.

Malgré l’augmentation des redevances provenant des industries extractives, de nombreux gouvernements sous-nationaux responsables de l’exécution de projets d’investissement dans les territoires n’avaient pas les compétences suffisantes pour gérer des projets de grande envergure. La question du manque de compétence était particulièrement aiguë dans les petites municipalités. En outre, les mécanismes de suivi et de contrôle du gouvernement central ne pouvaient pas gérer l’augmentation du nombre et de la taille des projets, ni celle des fonds transférés aux administrations infranationales. Le manque de compétences locales, associé à une politique de supervision souple du gouvernement central, a créé un terrain favorable pour la gestion inefficace des fonds et des projets de redevances. L’argent atteignait les gouvernements locaux, mais l’impact de ces fonds ne touchait pas les plus nécessiteux. Toutes ces questions ont contribué à l’échec et à la mauvaise gestion de la mise en œuvre de projets financés par les redevances, ce qui a alimenté la frustration et la méfiance des citoyens. Ainsi, l’idée de base de CVA était d’améliorer la mise en œuvre de projet en fournissant les informations aux citoyens et aux entités locales sur le financement, les progrès et les contrats, et en essayant de concentrer leur attention sur les problèmes en tant que moteur d’actions correctives. Il fournit également aux parties prenantes une plate-forme d’échange permettant de suivre l’exécution physique des travaux publics et d’améliorer l’exécution des projets. Les forums associés aident à développer et à renforcer les liens et les flux de communication entre les citoyens et les représentants des gouvernements locaux. Selon le DNP, les principaux objectifs des CVA sont les suivants[5]:

  • Générer une opportunité et un espace pour partager les informations de manière transparente afin de permettre aux citoyens de surveiller correctement les projets,
  • Permettre aux citoyens de participer à la gestion des ressources,
  • S’assurer que les projets sont conforme à ceux prévus dans le contrat et dans les délais impartis,
  • Identifier et signaler aux autorités locales les points critiques de la mise en œuvre des projets.

Cadre juridiques et réglementaires

La loi sur la participation [6]des citoyens fournit un appui juridique à la CVA et le Département de la planification nationale a publié les directives pour la mise en œuvre de la CVA (révisées en 2016)[7].

Qui et comment

Les principaux acteurs impliqués dans ce processus participatif sont: (i) une équipe d’experts de la Direction des redevances, spécialisée dans la participation des citoyens, les investissements publics et les réglementations en matière de passation de marchés, qui préside les audiences; (ii) le comité des bénéficiaires, composé des membres de la communauté et faisant office de principal interlocuteur entre la communauté, le gouvernement local et les contractants; (iii) le gouvernement local; et (iv) la communauté.

Les départements territoriaux sont sélectionnés selon une directive spécifique. Pour sélectionner les projets spécifiques à auditer par la communauté, la Direction des redevances détermine les critères en tenant compte du montant des redevances perçues, du nombre d’irrégularités antérieures dans la gestion des redevances et de l’impact social attendu du projet. Selon une évaluation réalisée en 2013, «le projet typique d’une CVA durait en moyenne 335 jours, avait 2 forums communautaires et 50 citoyens ont participé à chaque forum. En outre, le montant dépensé pour chaque projet s’élevé en moyenne à 6240 millions de pesos colombiens (environ 3,5 millions USD), dont plus de 80% sont financés par des redevances.[8] »

Une fois qu’un projet spécifique est sélectionné dans une municipalité donnée, le programme CVA comprend les activités suivantes[9]:

(a) Diffuser les informations par le biais de la radio, des journaux, des invitations et de la télévision locale sur le programme CVA dans les quartiers où se déroule le projet.

(b) Pendant le forum public[10], le projet d’infrastructure est présenté à la communauté. Les citoyens sont informés de leurs droits, y compris les activités qu’ils peuvent effectuer pour contrôler le projet et les responsabilités de l’entreprise chargée de l’exécution. Un groupe de bénéficiaires composé de citoyens intéressés est constitué et formé pour mener les activités de suivi communautaire. La formation souligne l’importance du rôle que les citoyens jouent dans l’amélioration de leur qualité de vie et de la manière dont les CVA peuvent réduire les risques de corruption et améliorer l’efficacité de l’exécution de projets financés avec des ressources provenant de redevances.

En outre, le Comité des bénéficiaires reçoit une formation et du matériel imprimé sur les caractéristiques de l’investissement public, notamment le type de travail, ses caractéristiques, son coût, ainsi que l’impact et les bénéfices attendus pour la communauté. En conséquence, la communauté dispose d’une méthodologie pour suivre les travaux d’investissement. Progressivement, les comités de bénéficiaires dirigent les auditions du DPN et les compétences sont créées au sein de la communauté pour promouvoir la reproduction de la méthodologie dans d’autres travaux publics financés par des fonds de redevances.

(c) Périodiquement des forums publics sont organisés, réunissant les autorités locales, les membres des communautés locales et les représentants de l’entreprise qui réalisent le projet spécifique. En règle générale, chaque projet implique trois audiences publiques aux différentes étapes du projet: lancement, supervision et achèvement. Dans ces forums publics, l’état du projet est présenté en détail à la communauté, qui peut à son tour exprimer ses suggestions et recommandations. L’entreprise, le gouvernement local et le superviseur du projet s’engagent à résoudre les problèmes pouvant survenir lors de l’élaboration du projet. Ces engagements, qui sont enregistrés dans les procès-verbaux du forum public, sont suivis par la communauté, les facilitateurs du gouvernement central (DNP) et le superviseur du projet. Si un engagement n’est pas respecté, les facilitateurs et les superviseurs interviennent pour informer le gouvernement local à ce sujet. Si le problème persiste, les plaintes administratives sont soumises à l’Organe suprême de contrôle de l’administration centrale.

(d) Entre les forums publics, le groupe bénéficiaire surveille le projet et collecte les informations permettant de savoir si les engagements et tout autre nouveau problème susceptible de survenir sont respectés.

Selon l’étude de 2013 citée, «la participation aux activités de supervision pourrait revêtir de nombreuses formes. En tant que groupe organisé, les citoyens peuvent à tour de rôle se rendre sur le chantier et recueillir des informations sur ses problèmes. Ils peuvent également utiliser leur voix pour contacter le superviseur du projet, les représentants de la municipalité rurale ou des élus pour se plaindre au sujet du projet et de fournir des informations précieuses sur les problèmes spécifiques rencontré par le projet. Les citoyens peuvent même conditionner leurs votes par la performance du projet ou menacer les gouvernements de protestations coûteuses. Les citoyens peuvent également partager les informations collectées sur le projet avec leurs voisins qui n’ont pas participé aux activités de supervision afin d’accroître la visibilité du programme de CVA. Enfin, les citoyens peuvent également contacter ou menacer de contacter les dirigeants des partis d’opposition et les médias pour inciter les élus et les superviseurs de projets pour agir.  »

e) Avant d’effectuer le paiement final à l’entreprise chargée de l’exécution, le projet finalisé est présenté à la communauté. Les résultats de l’audit sont partagés avec toutes les parties prenantes intéressées et concernées.

Le DNP a signé des accords avec le Bureau de l’Inspecteur général pour travailler ensemble et partager les informations. Bien qu’il ne puisse pas signer d’entente avec le Bureau de l’inspecteur général et le bureau du procureur général en raison de contraintes juridiques, ils échangent des informations avec chaque bureau sur chaque projet afin d’assurer une coordination adéquate et un travail efficace. C’était courant de partager des informations et des visites de supervision. Un important pas en avant a été de permettre au Bureau de l’inspecteur général d’utiliser GESPROY (GEStion de PROYectos ou Gestion de projet), le système d’information de gestion de projet qui comprend toutes les informations relatives aux projets financés par des redevances et à la Direction des redevances. Des visites conjointes et des accords de supervision privés communs concernant les projets spécifiques ont également eu lieu entre toutes ou certaines des institutions. Tenant compte des difficultés souvent inhérentes à la coordination entre les agences publiques, le travail entrepris par toutes les organisations a été jugé impressionnant par le personnel du DNP et a créé un précédent pour d’autres efforts de collaboration au sein du gouvernement.

Résultats et impacts

En 2013, la Banque mondiale avait publié un rapport d’évaluation de l’impact de la CVA [11]en Colombie. L’évaluation explore la question de savoir si les programmes visant à promouvoir l’engagement civique visant à surveiller les responsables publics et les prestataires de services ont un effet sur le comportement des bénéficiaires, des prestataires de services et des responsables politiques. L’étude analyse en outre les conditions dans lesquelles les citoyens décident de s’engager pour superviser les services publics et dans quelles conditions les gouvernements facilitent la participation des citoyens et deviennent plus responsables.

L’étude a révélé que le programme de CVA avait un impact positif sur la communauté, plus de 60% de la population ayant classé le projet avec le programme de CVA au-dessus des autres projets d’infrastructure de la communauté. Le programme CVA a un impact positif et significatif sur l’utilisation efficace des fonds publics, même si la participation des citoyens au programme est faible. En outre, les évaluations du rôle des responsables des gouvernements locaux qui ont aidé à gérer le projet se sont également révélées positives.

  • Le programme a également eu un impact majeur sur le pourcentage de citoyens qui ont déclaré qu’eux-mêmes ou leurs familles avaient bénéficié du projet, ce qui prouve que les citoyens ont directement signalé leur mise en œuvre. Dans l’ensemble, le programme CVA a permis d’accroître les performances du projet.
  • L’étude a révélé que le programme de CVA avait un impact sur la responsabilité politique et la qualité institutionnelle. Les participants ont indiqué qu’après le programme, 64% contacteraient leurs représentants locaux en cas de problème de prestation de services. 85% de ces participants estiment que la participation à la CVA permettrait de résoudre plus rapidement ce problème potentiel.
  • Un autre aspect bénéfique de l’approche CVA est son rôle potentiel dans l’atténuation, ou dans une meilleure gestion, des conflits sociaux résultant en particulier de l’exploitation des ressources naturelles. Comme on peut actuellement le constater dans de nombreux pays d’Amérique latine, l’exploitation des ressources naturelles peut impliquer d’importants investissements en infrastructures et un impact considérable sur l’environnement. À leur tour, de tels projets peuvent rencontrer une forte opposition locale, ce qui peut entraîner des conflits sociaux opposant les habitants (souvent des minorités ethniques) aux gouvernements et aux grandes entreprises. Le programme CVA de la Colombie fournit un lieu pour que ces types de conflits soient révélés et gérés avant l’apparition du blocage.

En ce qui concerne les changements de comportement des politiciens en tant que produit du programme CVA, l’évaluation a révélé qu’au moins une des conditions suivantes devrait être remplie: «(i) les citoyens subventionnaient le travail des politiciens en surveillant les prestataires et en identifiant des poches de corruption et l’inefficacité. (ii) grâce au programme CVA, il est de plus en plus utile que les politiciens améliorent la performance des projets, car les citoyens sont mieux à même de savoir si les responsables élus font des efforts pour améliorer la performance des projets. « Ces conditions encouragent les politiciens et les décideurs à inciter davantage les prestataires à améliorer les performances des projets et à allouer davantage de ressources, si nécessaire.

L’étude conclut toutefois que plusieurs hypothèses sont nécessaires pour que le programme de CVA ait un impact sur la performance du projet. D’une part, les citoyens doivent:

– disposer d’informations adéquates sur la manière de suivre le projet,

– être en mesure de payer le coût d’opportunité et de coordonner leurs actions pour suivre le projet, et

– croire que le programme a de forte chance pour réussir.

D’autre part, les politiciens et les fournisseurs doivent être responsables.

Leçons apprises

Raison du succès de CVA: D’après une étude menée par la Banque mondiale[12], lorsque 956 personnes issus d’ un échantillon aléatoire de 29 projets ont été interrogées sur les raisons du succès de CVA, les réponses suivantes ont été fournies: la communauté a eu la possibilité d’exprimer ses idées (96%); la motivation de la communauté pour que le programme fonctionne (95%); et la visibilité apportée par le programme au projet (94%). Parmi les facteurs qui ont nui au succès, citons le manque de capacité de la population à mener l’audit (91%); manque de coordination entre les acteurs aux différents niveaux (87%); et faible participation de la communauté (86%). Les participants ont indiqué que la raison pour laquelle ils avaient décidé de participer à un programme CVA en assistant à une réunion était en grande partie: obtenir un avantage pour la communauté (98%), obtenir des informations sur le projet (98%), réduire la corruption (92%) et d’accroître l’efficacité (91%).

Construire des partenariats: La coordination d’une réponse multidimensionnelle et la création de partenariats solides avec les parties prenantes ont été des facteurs cruciaux pour le renforcement des capacités locales. Des CVA, avec des présentations d’informations et des débats publics, ont sensibilisé les citoyens à leur propre rôle vital dans le suivi de l’utilisation des ressources publiques, la responsabilisation des pouvoirs publics et, finalement, «l’amélioration de leur qualité de vie».

Principes de la participation du public à la politique budgétaire

Les principes les mieux illustrés par le mécanisme sont les suivants:

Ouverture: le processus est ouvert, des informations sont fournies sur le but et la portée de l’engagement du public.

Profondeur: le processus est transparent car les citoyens disposent d’informations suffisantes pour procéder à l’audit. Il y a également de la transparence dans le sens où l’audit est mis en œuvre par le DNP. Il s’agit d’un service administratif qui relève directement de la présidence de la république.

Durabilité: Il s’agit d’un processus continu et à long terme, il a pris un format institutionnalisé. De plus, le DNP investit dans la formation et tente de passer d’un processus gourmand en ressources à un système de contrôle plus durable.

Inclusivité: le processus social vise à inclure tous les groupes en invitant les villageois à jouer le rôle d’auditeurs sociaux. Le projet est également inclusif puisque chaque gouvernement local est audité.

Respect des délais: le processus est organisé en étapes relatives au cycle de projet qui permettent de préparer et de réaliser une participation durable.

Complémentarité: le programme CVA soutient le rôle de supervision du pouvoir exécutif et le rôle d’audit du service.

– Respect de l’expression de soi: ce mécanisme permet aux communautés d’exprimer librement leurs intérêts dans le cadre d’une audience publique.

Contexte du pays

a. Type de gouvernement: La Colombie est une république dotée d’un fort pouvoir exécutif, d’un pouvoir législatif et d’un pouvoir judiciaire. Le pouvoir législatif colombien comprend un congrès et la Cour suprême prédomine. La branche exécutive comprend les ministères et les départements administratifs, et le président conserve un vice-président en qualité de conseil. Les gouverneurs sont élus par le public; les maires sont subordonnés aux gouverneurs. Un inspecteur général est responsable de la gestion des affaires du gouvernement. L’inspecteur général collabore avec le contrôleur général pour superviser les aspects fiscaux de la gouvernance. Le bureau du médiateur en Colombie protège les droits civils et humains des Colombiens.

b. Espace civique: la société civile colombienne est dynamique et a joué un rôle important dans la promotion de la démocratie et l’instauration de la paix. Selon la British Broadcasting Corp, la Colombie est l’un des endroits les plus dangereux au monde pour les journalistes. Ils sont victimes d’intimidations de la part de trafiquants de drogue, de guérillas et de paramilitaires. Reporters sans frontières a dénoncé les groupes armés, les politiciens corrompus et les barons de la drogue comme des « ennemis de la liberté de la presse ». Cependant, les médias privés – presse écrite et télévision – sont libres d’exprimer des opinions divergentes, rapporte Freedom House. En outre, plus de 97% de la population est abonnée aux services de téléphonie mobile. Pour prévenir la corruption, la Constitution de 1991 interdit à toutes les branches du gouvernement d’octroyer des fonds ou une aide à des entités privées, y compris les organisations de la société civile. Le National Endowment for Democracy déclare dans un rapport que «les entités gouvernementales aux niveaux national, départemental, de district et municipal peuvent signer des contrats avec des organisations à but non lucratif privées. Les organisations de la société civile colombiennes peuvent bénéficier d’une variété d’allégements fiscaux, dont un taux inférieur à celui des sociétés commerciales ou, dans certains cas, sont même exonérés de l’impôt sur le revenu. »Outre les journalistes et les activistes des organisations de la société civile, des membres de la communauté sont également organisés dans le cadre de Juntes. de Acción Comunal (Conseils d’Action Communautaire) afin qu’ils puissent participer à la planification et à la mise en œuvre de programmes de développement qui affectent leur communauté.

c. Résultats de l’enquête sur le budget ouvert: le score de la Colombie dans l’OBS 2015 de 57 sur 100 était nettement supérieur à la moyenne mondiale de 45, bien qu’il soit inférieur aux pays de la région ayant des niveaux de revenus similaires, tels que le Brésil et le Pérou. Depuis 2012, le gouvernement colombien a augmenté la disponibilité des informations budgétaires en publiant le Budget citoyens. Toutefois, le gouvernement colombien a réduit la disponibilité des informations budgétaires en: Réduisant le caractère exhaustif du rapport de fin d’année. En ce qui concerne la participation du public, le score de la Colombie (46 sur 100) indique que le public n’a que peu d’opportunités de participer aux processus budgétaires, bien qu’il soit supérieur à la moyenne mondiale de 25 et supérieur à la plupart des autres pays de la région ( sauf pour le Brésil). Le pouvoir législatif assure un contrôle adéquat pendant la phase de planification du cycle budgétaire et un contrôle adéquat pendant la phase d’exécution du cycle budgétaire. Cependant, les consultations budgétaires entre l’exécutif et le législatif n’ont pas lieu. L’institution supérieure de contrôle assure un contrôle budgétaire adéquat. En vertu de la loi, il a toute latitude pour procéder à des audits à sa guise.