Mexique Subventions agricoles (Subsidios al Campo): Participation citoyenne pour améliorer la situation des petits agriculteurs

Institution chef de file:
Institution non étatique

Ênquete sur le budget ouvert/ Participation publique dans la note du processus budgétaire (sur 100): 2015: 44 – 2017: 35

Étape du cycle de la politique budgétaire

Formulation Mise en œuvre Audit

Résumé

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Ce cas a été produit par l’organisation Fundar, Centre d’analyse et de Recherche qui est l’un des trois nominés du Prix GIFT 2017 pour la participation citoyenne à la politique fiscale et budgétaire.

Subsidios al Campo «subventions agricoles» est un cas de participation citoyenne dirigée par un groupe d’intérêt public, une organisation paysanne avec un groupe d’universitaires et d’experts techniques qui utilisent les lois mexicaines relatives à la liberté d’accès à l’information (Mexico‘s Freedom of information laws) pour recueillir des données officielles concernant les bénéficiaires des subventions agricoles, qui sont analysées et largement diffusées sur un site Web convivial (www.subsidiosalcampo.org.mx).

L’objectif du projet était de générer des informations facilement accessibles et d’informer le débat public sur les programmes de subventions agricoles du Mexique. Outre le fait de rendre les données disponibles sur sa base de données en ligne, le projet a analysé les informations relatives aux subventions et les a utilisées pour plaider en faveur d’une allocation plus équitables des subventions et, généralement, pour des changements dans la politique rurale au Mexique. En créant et en maintenant sa base de données publique en ligne, Subsidios al Campo a amélioré la transparence des subventions agricoles gouvernementales. L’analyse de ces données a révélé une concentration, disproportionnée et inéquitable, des bénéficiaires des subventions dans les 10% des agriculteurs les plus riches. Les analyses ont aidé à expliquer comment cela s’est passé, et le plaidoyer soutenu par cette évidence a contribué aux réformes des programmes de subvention.

Les effets de ce cas de participation citoyenne ont été impactés par d’autres facteurs qui ont renforcé ses messages sur la concentration et l’inégalité des avantages et ont fourni un stimulant supplémentaire pour le changement. Au sein du ministère de l’Agriculture, des tentatives ont été entreprises pour réformer le mode d’attribution des subventions agricoles et, généralement, pour modifier les objectifs généraux des politiques agricoles. Le ministère des Finances a également appelé à améliorer et à rendre plus transparentes les dépenses agricoles. Les pressions extérieures ont également joué un rôle: à l’époque, la Banque Mondiale et la Banque Interaméricaine de développement négociaient des prêts au gouvernement mexicain, et certaines des conditions proposées étaient liées à l’amélioration de l’allocation des subventions agricoles. Pendant plusieurs années, des évaluateurs externes et des experts ont insisté sur les défaillances et insuffisances des politiques agricoles, et certaines de leurs conclusions ont été discutées au sein du Congrès. La campagne et, plus tard, l’environnement propice à la participation citoyenne ont interagi avec ces facteurs contributifs, et il s’est avéré essentiel de fournir des informations détaillées et une solide analyse pour étayer certaines tentatives de réforme.

Les subventions agricoles constituent un exemple de plaidoyer innovant, qui a utilisé de nouveaux outils et stratégies pour rendre les données utilisables, générer une analyse rigoureuse, impliquer diverses organisations, travailler avec les médias et impliquer la responsabilité des institutions.

Comme pour tout autre cas de participation citoyenne, ses résultats ont été obtenus grâce aux compétences et encouragements des institutions chargées de la reddition de comptes, et par l’ouverture du gouvernement à de nouvelles preuves qui ont conduit à la refonte des politiques.

Données de base

Subsidios al Campo a concerné les principales phases du cycle de la politique budgétaire au niveau fédéral. En ce qui concerne la phase de formulation, des propositions ont été présentées dans la conception des programmes budgétaires du secteur agricole ayant une portée nationale. À la suite de ce cas de participation citoyenne, le Ministère Mexicain de l’agriculture a établi des limites maximales et minimales pour les subventions agricoles, ce qui a eu une incidence directe sur la mise en œuvre de la politique agricole dans le pays. Enfin, en raison de l’impact sur les médias généré par la campagne Subsidios al Campo, l’Institution supérieure de contrôle a réalisé divers audits de programmes agricoles qui se sont soldés par des procédures de sanction pour les fonctionnaires du ministère ayant reçu des subventions agricoles.

Pourquoi (dans quel but)

Fundar est un groupe de réflexion indépendant de la société civile basé à Mexico qui a utilisé différentes stratégies pour plaider en faveur d’une plus grande redevabilité dans le secteur public, encourager la transparence budgétaire et exposer plusieurs cas d’utilisation illégale de deniers publics. L’Association Nationale des Entreprises de Commercialisation de Produits Agricoles « L’Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo » (ANEC) est une organisation de base composée de petits producteurs agricoles qui a plaidé en faveur des changements des politiques agricoles. Bien que ces organisations aient des objectifs et des stratégies différentes, elles se sont réunies pour créer une coalition afin de changer les termes du dialogue public et de la participation aux politiques et budgets agricoles en publiant des preuves de la distorsion dans l’allocation des subventions agricoles. Le Fundar et l’ANEC ont tous deux estimé nécessaire de faire passer la discussion sur la taille du budget du secteur rural à la distribution et l’utilisation de ces ressources.

L’ANEC était consciente de la forte concentration des subventions parmi les grands producteurs agricoles, mais son message n’allait pas au-delà d’un petit groupe spécialisé d’analystes et d’organisations sociales. De plus, l’ANEC savait que son message était souvent rejeté comme étant anecdotique et basé sur sa vision idéologique de ce que devrait être la politique agricole. Fundar était donc un allié approprié: ses chercheurs étaient devenus experts dans l’utilisation des lois mexicaines sur la liberté de l’information (Mexico‘s Freedom of information laws (FOI)) pour accéder aux données publiques et transformer ce qui semblait être des données officielles peu fournies en informations intéressantes, susceptibles d’influencer les débats sur les politiques publiques. L’équipe de transparence et de reddition de comptes de Fundar était, également, intéressée par la redevabilité sociale au-delà du simple droit d’accès à l’information gouvernementale pour montrer comment les lois sur l’accès à l’information pouvaient être utilisées pour influencer les décisions politiques. La coalition entre l’ANEC et Fundar était inhabituelle. Créer un partenariat entre un groupe de réflexion spécialisé, réputé par sa profonde analyse et son plaidoyer basé sur des preuves, et une organisation de renommé ayant des intérêts directs dans les politiques agricoles n’était pas une tâche facile étant donné leurs styles, objectifs et publics différents.

Cadre législatif et réglementaire

La transition vers la démocratie active à la fin des années 1990 et au début des années 2000 au Mexique s’est accompagnée par un large éventail d’attentes et de promesses: de la croissance économique à un changement de système politique basé sur la transparence, la redevabilité et la participation connu sous le nom de la triade TAP. Avec ce changement de culture, l’ouverture et l’accès à l’information sont devenus l’un des principaux axes du gouvernement et la transparence nécessaire à une gouvernance responsable a commencé à se concrétiser avec la promulgation de la loi relative à la Transparence et la création de l’institut de Transparence et accès à l’information en 2002. Pour la première fois depuis des décennies, l’exercice du droit d’accès à l’information a permis au Mexique de commencer à documenter son histoire, y compris les violations des droits de l’homme pendant la sale guerre des années 70 et entamer la discussion autour des politiques budgétaires du gouvernement, comme ce fut le cas de Subsidios al Campo.

Qui et comment

Après la formation de la coalition entre Fundar, l’ANEC et un groupe de chercheurs de l’Université de Californie à Santa Cruz (UCSC), plusieurs décisions opérationnelles ont dû être prises, notamment l’allocation des ressources, la collecte d’informations et, plus tard, la manière dont les données sur les bénéficiaires des subventions agricoles seraient organisées et rendues publiques. La première étape consistait à utiliser les mécanismes de transparence récemment mis en œuvre au Mexique pour obtenir des informations sur les listes de bénéficiaires de subventions agricoles. Cependant, le problème n’était pas seulement d’obtenir les listes (le ministère de l’Agriculture avait des listes à jour), mais aussi de transformer les fichiers de données du gouvernement en formats qui pourraient être intégrés dans la plate-forme technologique. Le processus nécessitait 30 demandes d’accès à l’information et 16 appels après que la demande ait été refusée ou incomplète – et plus d’un an de travail pertinent pour nettoyer l’ensemble des données, les convertir en formats de données détaillés et développer un site Web convivial pour présenter l’information au public.

En octobre 2008, le site Web www.subsidiosalcampo.org.mx a été mis en ligne. Cet outil présente systématiquement les données officielles sur la taille, les bénéficiaires et l’allocation des subventions agricoles au Mexique. Grâce au site Web, il est possible d’obtenir des informations détaillées sur les subventions et les bénéficiaires (initialement, les données ont été présentées pour les programmes Procampo et Ingreso Objetivo, auxquels les données de quatre autres programmes ont été ajoutées sur le site en 2010). L’information disponible sur le site Web comprend les montants des subventions reçus par les bénéficiaires individuels, ainsi que l’information agrégée par municipalité, état ou région. Il est également possible de comparer les informations de différentes années, d’états et de programmes.

Les Subventions sur le terrain « Subsidios al Campo » ont fait la différence en ce qui concerne l’étendue des informations disponibles sur les subventions agricoles, leur systématisation au sein d’une seule plate-forme et la possibilité d’effectuer des recherches spécifiques par personne ou par localité et de faire des comparaisons géographiques et temporelles. Dès le départ, et pour tous les membres de la coalition, il était clair que donner accès à une information détaillée servirait deux objectifs: favoriser une discussion publique mieux informée et créer des occasions de plaidoyer fondées sur des preuves. Il était prévu que fournir plus d’informations permettrait d’analyser les biais sous-jacents dans la politique rurale et d’autonomiser les acteurs exclus. Cependant, ces intrants et opportunités ne mèneraient qu’à un débat plus éclairé autour les subventions agricoles et auraient un impact sur les décisions politiques et budgétaires si les informations fournies par le site Web étaient utilisées par les médias, les organisations de la société civile et les institutions responsables. Ainsi, la prochaine étape logique pour les membres de la coalition était de promouvoir l’utilisation du site et de mener des analyses qui donneraient un sens à l’information. Pour cette raison, Fundar et l’ANEC ont analysé et présenté des informations importantes sur la concentration des subventions, et plus encore, ils ont déployé une stratégie délibérée pour former les journalistes à l’utilisation et à l’interprétation des données sur le site.

Une des principales hypothèses de la théorie du changement derrière Subsidios al Campo était qu’une fois que les informations sur les subventions agricoles seraient rendues publiques et accessibles, les organisations paysannes et les groupes de la société civile pourraient utiliser cette information pour exiger des changements de politique – et que le gouvernement réagirait à ces demandes en améliorant les décisions stratégiques. Cette hypothèse reposait implicitement sur l’idée que les institutions chargées de la reddition de comptes (les agences de contrôle interne et externe: le ministère de l’Administration Publique et l’Institution Fédérale Supérieure de Contrôle) et le Congrès s’acquitteraient mieux de leurs fonctions de supervision en fournissant plus d’informations, ce qui permettrait d’améliorer les décisions politiques et budgétaires.De plus, on a supposé que le gouvernement fédéral (plus précisément le ministère de l’Agriculture) répondrait aux demandes de ces institutions et des organisations de la société civile.

Résultats et impacts

Le cas de la participation citoyenne de Subsidios al Campo a eu deux résultats importants. Le premier était la crédibilité: dans un pays où la première réaction d’un politicien accusé ou d’un agent public est de remettre en question la validité de l’information ou les motivations de la source, les données et l’analyse fournies restent incontestées. Étant donné que les données provenaient des informations gouvernementales – elles ont été traitées et rendues accessibles par la coalition, mais elles n’ont subi aucune transformation – il n’était pas possible de douter de leur fiabilité.
Le deuxième résultat était lié à l’objectif initial de la campagne, qui était de sensibiliser sur l’allocation et l’impact des subventions agricoles: -le site Web de Subsidios al Campo a montré qu’il y a des investissements considérables dans les zones rurales, avec de faibles résultats pour rétablir les inégalités. Le ministère de l’Agriculture a réagi en initiant un nettoyage de la liste des destinataires et en modifiant les règles de fonctionnement de la politique. Le nettoyage s’est avéré difficile à mettre en œuvre, mais, il est désormais possible pour certaines personnes au sein du ministère de défendre le processus de réforme pour Procampo et d’autres programmes avec avec les nouvelles preuves issues du projet Subsidios al Campo.

À la suite de la discussion renouvelée, les nouvelles règles de fonctionnement ont été annoncées en avril 2009 et comprenaient un changement important: elles établissaient un montant minimum de 1 300 pesos pour les petits producteurs (ceux de moins de cinq hectares) et un plafond de 100 000 pesos pour les producteurs individuels. Ce changement a eu une influence directe sur l’allocation des subventions agricoles au Mexique.

Les effets de la campagne ne se sont pas limités à une sensibilisation accrue du public. Les histoires de concentration ont aidé à établir des limites maximales et minimales pour les subventions agricoles. De plus, le site web est maintenant un outil pour vérifier l’application de ces limites (Ruiz, 2010). Plus directement, ils ont renforcé les appels du Congrès et de la communauté politique pour nettoyer la liste des bénéficiaires, introduire un numéro d’identification unique pour les producteurs et appliquer les règles de fonctionnement. Le Congrès a appelé les deux ministres de l’Agriculture qui sont au pouvoir depuis 2008 à témoigner devant des comités suite à des révélations basées sur des informations de Subsidios al Campo. En outre, la Chambre des députés a demandé plus de transparence au ministère de l’Agriculture dans ses prévisions budgétaires de 2011, et le ministère a créé un site Web de redevabilité pour fournir des informations sur les subventions agricoles.

Leçons apprises

L’allocation des subventions agricoles au Mexique est toujours régressive; Subsidios al Campo n’a pas réussi à réorienter complètement la politique agricole. Cependant, cela ne signifie pas que Subsidios al Campo n’a pas réussi. Comme expliqué précédemment, son objectif initial était d’informer le débat public sur les politiques agricoles, afin que le public soit au courant des effets des subventions agricoles et de leur allocation.

Le site web a été un succès notable. En moins de trois ans, il a été utilisé par plus de 4 millions de chercheurs, selon le compteur du site. Le site Web est devenu une source d’informations pour les nouvelles et l’analyse au niveau fédéral et étatique. Les efforts actuels de certains membres de la coalition pour exploiter cette base comprennent la promotion de son utilisation dans les universités locales et parmi les organisations rurales des États. Elle est devenu un bien public, qui peut être utilisé pour des recherches personnelles de bénéficiaires individuels ou pour des analyses statistiques sophistiquées. Le site Web ne donne pas de nouvelles informations aux membres de la communauté politique, mais il fourni des preuves sérieuses, basées sur des données officielles, d’une manière accessible. Ce n’est plus l’opinion biaisée des acteurs intéressés, ou des preuves anecdotiques; C’est un argument basé sur l’information officielle qui est disponible au grand public.

Subsidios al Campo a amélioré la transparence des programmes mexicains de subventions agricoles, identifié le problème de la concentration inégale des bénéfices et expliqué les raisons (politique, administrative et conception politique) derrière ce problème. Ce faisant, il a incontestablement amélioré le débat politique, non seulement avec ses arguments sophistiqués, mais aussi parce qu’il a introduit de nouveaux acteurs dans le débat. Il a été moins efficace pour améliorer la politique, en raison de la résistance active du gouvernement et de l’amélioration de la reddition de comptes. Comme pour toute autre campagne, ses résultats ont été façonnés par la capacité et les incitations des institutions responsables de la reddition de comptes, et par l’ouverture du gouvernement à de nouvelles preuves qui pourraient mener à une refonte des politiques.

Évaluation par l’ISC de la politique agricole (en espagnol):

http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2009i/Tomos/Tomo3/2009_0356_a.pdf
Le Ministère de l’agriculture a créé une nouvelle rubrique sur son site Web (www.sagarpa.gob.mx/src) qui contient des informations agrégées sur les destinataires de plusieurs programmes, ainsi qu’une liste de destinataires.

Principes de la participation citoyenne à la politique budgétaire

Le cas de la participation citoyenne de Subsidios al Campo est aligné sur les principes GIFT suivants:

  1. Accessibilité et ouverture: Le site Web de Subsidios al Campo a facilité la diffusion des informations budgétaires concernant le secteur agricole dans des formats de données ouvertes. Cela a permis de publier des cartes et de convertir des ensembles officiels de données en informations, cartes et graphiques facilement accessibles.
  2. Inclusion et respect de l’expression de soi: Cette affaire a permis à des organisations de base constituées de petits producteurs agricoles de plaider en faveur de changements dans les politiques agricoles. De cette manière, les petits producteurs qui n’avaient jamais reçu de transferts ont été inclus dans les discussions et la conception de ces politiques.
  3. Profondeur: L’Institution supérieure de contrôle a retenu bon nombre de résultats et des formulations de la campagne Subsidios al Campo, non seulement à partir des données sur la concentration des subventions, mais aussi à partir des analyses effectuées en 2009. Cet audit a identifié plusieurs problèmes de performance des politiques agricoles, à la fois en termes de mise en œuvre défectueuse et de violation des règles. Un certain nombre de problèmes résultaient de l’incapacité du gouvernement à vérifier l’éligibilité des bénéficiaires de subventions en particulier.

Contexte national

Le Mexique est une république fédérale présidentielle. De 1921 à 2000, le président du Mexique est issu d’un parti politique unique, le Partido Revolucionario Institucional (PRI). Cette hégémonie à parti unique a créé un système semi-autoritaire dans lequel le président et son parti ont régné avec peu de responsabilité. La transition vers une démocratie fonctionnelle a commencé à prendre forme en 1997, lorsque le PRI a perdu la majorité des sièges à la Chambre des députés. En 2000, Vicente Fox, du parti de droite Partido Acción Nacional, est devenu le premier directeur exécutif qui ne représentait pas le PRI depuis plus de 70 ans.

La tendance démocratique à renforcer le système mexicain des freins et des contrepoids s’est renforcée au cours des 20 dernières années et constitue le contexte dans lequel les cas de participation du public doivent être considérés. En effet, ce passage à une démocratie compétitive explique une bonne partie des avancées en matière de transparence budgétaire au Mexique qui ont permis le projet Subsidios al Campo.

Le changement de régime, l’existence d’un congrès divisé avec une opposition qui peut renverser l’exécutif, et la pression de la société civile et de la presse ont permis l’adoption de quatre lois qui ont eu un impact direct sur les informations budgétaires publiées:

  • 2002. Loi fédérale sur la transparence et l’accès à l’information,
  • 2006. Loi fédérale sur le budget et la responsabilité du Trésor,
  • 2008. Loi générale sur la comptabilité publique,
  • Loi fédérale sur l’audit et la redevabilité.

Sources

Cejudo, Guillermo M., «Preuves de changement: le cas de Subsidios al Campo au Mexique» (1er juillet 2012). Étude de cas sur l’impact du partenariat budgétaire international, étude n ° 6, juillet 2012. Disponible sur SSRN: https://ssrn.com/abstract=2333675 ou http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2333675
Ruiz, Ana Joaquina. « Ejercer el derecho a l’información », La Jornada del Campo, 18 septembre 2010.