Allemagne Budgets participatifs

Institution chef de file:
Exécutif

Ênquete sur le budget ouvert/ Participation publique dans la note du processus budgétaire (sur 100): 2015: 23 – 2017: 17

Étape du cycle de la politique budgétaire

Formulation

Résumé

Cette étude de cas considère la budgétisation participative (PB) comme un processus permettant aux citoyens non élus de prendre part à la hiérarchisation ou à l’allocation de fonds publics. En plus, selon la définition de Sintomer, Herzberg et Röcke (2009), la budgétisation participative présente les caractéristiques suivantes[1]:

  1. Une ville, ou un district (décentralisé) doté d’un organe élu et d’un certain pouvoir administratif, ils doivent être impliqués.
  2. Ce processus doit être répétitif.
  3. Il traite des questions financières et / ou budgétaires.
  4. Il doit inclure une forme de délibération publique dans le cadre de réunions / forums spécifiques.
  5. Il existe certaines communications sur la manière dont les contributions du public ont été utilisées.
    Le budget participatif typique en Allemagne est consultatif, plutôt que d’influencer directement les citoyens en ce qui concerne la prise de décision. Il invite les citoyens à contribuer et à débattre de leurs propositions concernant les mesures de réduction des dépenses et des coûts. Il utilise généralement une plateforme en ligne et encourage la redevalilité en fournissant des informations sur la manière dont les propositions et les contributions des citoyens ont été prises en compte.

De plus en plus les collectivités locales mettent en place des procédures participatives pour leur budget municipal en Allemagne[2]. Ce faisant, ils donnent aux citoyens la possibilité de contribuer et de discuter de leurs idées sur la manière dont la municipalité devrait dépenser son argent. Comme dans presque tous les autres pays, il n’existe jusqu’à présent aucun BP au niveau fédéral ou régional en Allemagne.

Les principaux objectifs de la budgétisation participative en Allemagne sont les suivants:

  1. Partage des informations: à travers la diffusion des informations publiques, la population est informée sur budget et mobilisée pour le BP.
  2. Participation: les citoyens apportent leurs propres idées et priorités, soit en tant que «conseillers» qui soumettent leurs propositions aux décideurs et aux administrateurs, soit, à titre exceptionnel, en tant que «décideurs» d’une section spécifique du budget. Les citoyens contribuent également en partageant leurs propres idées avec l’administration. L’élément clé de cette phase est le discours public, qui a lieu par exemple lors de réunions publiques ou en ligne.
  3. Redevabilité: les organisateurs du processus fournissent des informations sur les idées particulières soumises par les citoyens et celles qui ne l’ont pas été.

Ces pratiques illustrent les principes d’ouverture, d’inclusion, de respect de l’expression de soi, d’actualité, de qualité, durables et complémentaires.

Données de base

Le BP en Allemagne est dirigé par le pouvoir exécutif du gouvernement local et sa participation intervient au stade de la planification budgétaire.

En Allemagne, le PB est généralement consultatif. Les citoyens soumettent des propositions et font des commentaires. Ils enrichissent le débat sur la planification budgétaire en apportant leur expertise et leurs priorités locales. Les administrateurs prennent en compte ces propositions et commentaires lors de la rédaction du budget. Le conseil local décide des propositions et explique pourquoi certaines propositions peuvent être mises en œuvre et d’autres non.

L’Agence fédérale allemande pour l’éducation civique (BpB) et l’agence de services «Les communautés dans un monde» (une division d’Engagement Global gGmbH) ont publié un rapport sur la budgétisation participative en Allemagne. Le rapport couvrait 435 autorités locales, districts ruraux et districts urbains[3]. La plupart de ces autorités locales ont une population d’au moins 40 000 habitants.
Sur la base de ce rapport, en 2015, 41 municipalités sur un total de 435 autorités locales appliquaient une pratique bien établie de budgétisation participative, c’est-à-dire que le budget-programme est exécuté pour la troisième fois ou plus. Trente autres autorités ont introduit le BP au cours des deux dernières années, soit un total de 71 autorités pratiquant le BP. Quarante-cinq autres autorités élaborent des projets concrets en vue de l’introduction du BP ou ont commencé à mettre en œuvre les premières étapes d’un processus de BP[4].

Pourquoi (dans quel but)

Pour mieux comprendre les objectifs et la conception des budgets participatifs en Allemagne, il est utile de commencer par décrire l’historique des origines de ces budgets et leur évolution.

En 1998, la petite municipalité de Mönchweiler située dans le sud de l’Allemagne est devenue la première autorité locale à associer les citoyens à la planification financière municipale. Mönchweiler a rapidement été suivie par une poignée d’autres municipalités du réseau «Les autorités locales pour l’avenir», un groupe de municipalités qui s’étaient réunies pour tester de nouvelles approches conceptuelles de la modernisation administrative. En 2000, le ministère de l’Intérieur de l’État fédéral allemand de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, en coopération avec la Fondation Bertelsmann, a lancé le projet « Municipalités pilotes de Rhénanie-du-Nord-Westphalie », dans le cadre duquel six collectivités locales ont testé l’instrument de budgétisation participative ( Franzke & Kleger, 2010[5]). Le modèle de Porto Alegre[6], fondé sur la notion de démocratisation et de justice sociale, donne aux citoyens un certain pouvoir décisionnel. Cependant, cet aspect n’a pratiquement joué aucun rôle dans l’introduction des premiers budgets participatifs, et à ce jour, peu de budgets participatifs allemands s’y basent[7].

Dans les premières années, le modèle de BP allemand était axé sur l’optimisation des services publics et visait d’abord à équilibrer le budget municipal. Par exemple, la municipalité de Hilden (56 000 habitants) a introduit le modèle du BP en 2000 pour renforcer sa proximité avec ses citoyens. Hilden a informé ses résidents de la budgétisation participative au moyen de brochures et des médias, et a basé sa procédure sur un forum central des citoyens. Les employés municipaux ont présenté les services publics et les institutions et répondu aux questions des citoyens aux guichets d’information. Il était possible d’enregistrer les suggestions sur des formulaires spéciaux et toute personne qui faisait une proposition recevait une lettre personnelle les informant de la décision du conseil local. Le cas échéant, d’autres lettres ont suivi lors du lancement et de la clôture du projet. Ici, les citoyens n’avaient aucun contrôle réel sur le processus lui-même et, alors que leurs connaissances étaient utilisées pour apporter des améliorations concrètes aux services et aux infrastructures, il s’agissait principalement de projets secondaires, tels que la toiture d’un parking souterrain ou l’allongement d’une piste cyclable, plutôt que des questions centrales.

Dans les grandes villes comme Berlin, la méthode était légèrement différente. Les participants ne se sont pas limités à une discussion sur les projets à réaliser, mais ont classé leurs priorités par ordre d’importance grâce à un système de vote dans lequel chaque participant disposait de cinq voix à répartir entre les différentes propositions. Le processus était hiérarchisé, mais suivi par un comité composé d’une quinzaine de personnes (représentants de la société civile, fonctionnaires et hommes politiques). À l’origine, la procédure s’est concentrée sur quarante «services » sur lesquels le district a une influence directe (bibliothèques, espaces verts, équipements sportifs, etc.). En 2006, la majorité des 38 propositions validées ont été financées sans frais supplémentaires en raison de transferts budgétaires d’un programme à l’autre. L’idée était d’évaluer les services publics de manière participative en offrant aux citoyens un domaine plus large dans lequel ils pourraient utiliser leurs compétences que dans le cadre d’autres expériences allemandes, mais il n’y avait aucune intention de donner aux citoyens un pouvoir décisionnel.

Ce résultat met en évidence une nette différence entre les budgets participatifs allemands et le modèle original de Porto Alegre dans lequel les citoyens se voient attribuer un pouvoir décisionnel direct. Le caractère consultatif du BP en Allemagne s’explique principalement par les différents objectifs mentionnés ci-dessus. Le PB n’est pas principalement utilisé pour renforcer la démocratie participative (Sintomer, Herzberg & Röcke, 2016), mais pour sensibiliser les administrateurs et les décideurs politiques aux besoins et aux désirs des citoyens en utilisant des éléments participatifs. Cela crée des opportunités pour les citoyens d’apporter leur propre expertise et leurs propres compétences dans les décisions politiques qui les concernent. Pour les administrateurs et les décideurs, il génère de nouvelles opportunités pour obtenir des informations importantes sur les préférences de la population et pour donner un nouvel élan aux idées et propositions soumises par les citoyens. (Märker & Nitschke, 2008, p. 17)[8].

Cadre législatif et réglementaire

La Constitution allemande prescrit dans son art. 28 (2) l’autonomie des gouvernements locaux (municipalités et villes). Cela inclut l’indépendance et la responsabilité personnelle dans les aspects financiers. Les municipalités sont autorisées par le cadre légal budgétaire de chaque État allemand à adopter une loi relative au budget pour chaque exercice[9].

Sur la base de ce fondement juridique, les gouvernements locaux établissent leurs budgets annuels conformément à leurs cadres légaux budgétaires (Gemeindehaushaltsverordnung – GemHVO de chaque ville ou municipalité). Le processus du BP n’est pas explicitement défini dans les statuts des États allemands. Par conséquent, chaque municipalité peut organiser le processus en fonction de ses préférences et de ses pratiques.

Toutes les réglementations contiennent un texte juridique selon lequel la loi relative au budget doit être délibéré et décidé uniquement par le conseil municipal en séance publique[10].

 

Qui et comment

Le BP au niveau local est normalement conçu pour toute la population de la municipalité concernée. Toute personne souhaitant contribuer à la structuration de sa municipalité peut s’impliquer.

La pratique se déroule en trois phases:

Au cours de la première phase – la phase d’information – les citoyens reçoivent des informations sur le budget et la procédure de budgétisation participative, principalement par le biais de la communication en ligne. Ici, l’objectif est avant tout de sensibiliser les citoyens au budget participatif, aux domaines d’activité des collectivités locales et à l’ampleur des revenus et des dépenses, afin qu’ils puissent soumettre et discuter des idées éclairées et sophistiquées. Deuxièmement, durant cette phase, les citoyens sont informés de leurs options de participation et encouragés à s’impliquer.

Au cours de la deuxième phase – la phase de participation et de consultation – les citoyens peuvent exprimer leurs idées, faire des propositions pour la planification du budget et donner leur avis sur les propositions existantes. Les propositions sont ensuite discutées par les citoyens sur des forums en ligne ou lors de réunions publiques et sont généralement notées. Cela donne une liste de propositions classées par ordre de priorité. Les décisions relatives à la mise en œuvre des propositions sont prises par le conseil. L’administration fournit au conseil des déclarations écrites sur toutes les propositions ou sur un nombre préalablement convenu de ces propositions. Une fois que la faisabilité des propositions, leurs coûts et la responsabilité de la municipalité ont été correctement examinés, ces déclarations sont utilisées par les décideurs pour fonder leurs décisions.
Au cours de la troisième phase – la phase de responsabilisation – les décideurs et les administrateurs fournissent des informations sur les résultats de la participation, expliquent et justifient leurs décisions quant aux propositions qui seront mises en œuvre et celles qui ne le seront pas. À cette fin, un rapport de redevabilité est généralement publié[11].

En ce qui concerne le modèle de base du BP en Allemagne, une différence fondamentale est évidente dans les situations où le BP est considéré comme une procédure dans laquelle les citoyens se voient présenter un budget spécifique et sont invités à prendre une décision à ce sujet. En Allemagne, participer signifie consulter, mais non prendre les décisions. Dans d’autres pays, les citoyens décident, alors qu’en Allemagne, ils conseillent. Pour soutenir ce processus, une importance majeure est attachée à la transparence de la situation financière de la municipalité (voir Herzberg, Sintomer, Allegretti & Röcke, 2010). «C’est le cas en particulier lorsque l’on souhaite institutionnaliser une plus grande transparence du processus décisionnel et de l’administration et instaurer la transparence et le dialogue sur le budget dans son ensemble.»[12]

Certains processus de budgétisation ciblée s’adressent à des groupes spécifiques, tels que les femmes dans le cas de la budgétisation sensible au genre, ou les jeunes dans le cas de la budgétisation participative pour les élèves. Alors que ce type de BP cible des groupes spécifiques, d’autres processus de BP sont conçus pour un groupe cible très hétérogène. Certains visent même expressément non seulement la population entière d’une ville, mais plus généralement toutes les personnes intéressées.

 

Résultats et impacts

  • Les budgets participatifs allemands ont eu peu d’effets sociaux documentés, à l’exception du processus Emsdetten PB. À Emsdetten, le forum des citoyens a estimé qu’il était préférable d’équilibrer le budget en augmentant les taxes sur les entreprises locales plutôt que de réduire les services. Le conseil municipal a partiellement suivi la recommandation, ce qui a généré 610 000 euros de recettes fiscales supplémentaires. Cependant, l’adoption de la recommandation était également bénéfique pour le conseil local, son taux d’imposition étant inférieur au niveau recommandé par la loi. À moyen terme, la ville aurait vu des subventions retenues si elle n’avait pas augmenté son taux.
  • Les processus de BP en Allemagne impliquent toujours de créer une brochure présentant le budget de la ville et fournissant le coût détaillé. La conception et le contenu de la brochure sont conçus de manière à garder à l’esprit le citoyen ordinaire, qui n’a pas une grande expérience des finances publiques, voire aucune. La brochure contient les propositions par ordre de priorité. Cependant, les propositions ne contiennent souvent que deux ou trois lignes.
  • Selon l’étude réalisée par Sintomer, Röcke et Herzberg en 2012, les personnes ayant participé aux processus de consultation appartenaient généralement à la classe moyenne. les deux tiers avaient plus de 40 ans, moins de 5% des participants étaient des jeunes et il n’y avait presque pas d’étrangers. Les femmes ne représentaient qu’un tiers des personnes impliquées[13].

    Sur la base d’une étude publiée par l’Agence fédérale allemande pour l’éducation civique (BpB) et le Service Agency Communities in One World (une division de Engagement Global -gGmbH[14]), parmi les 435 autorités locales:

  • 69% des processus des BP étudiés offrent un espace de discussion sur l’ensemble du budget.
  • 79% des processus de budget prévisionnel permettent à la fois des propositions de réduction des coûts et d’augmentation des dépenses.
  • 75% des processus de BP en cours sont basés sur des propositions, c’est-à-dire que différentes propositions liées au budget sont discutées[15].
  • Seul un petit nombre de processus sont fondés sur le retour d’information (les citoyens transmettent un retour d’information aux propositions budgétaires des dirigeants) ou sur la décision (les citoyens sont invités à décider de l’allocation budgétaire finale).
  • Actuellement, les processus de BP se concentrent sur la participation en ligne. 40% des processus sont effectués en grande partie en ligne, avec le support des canaux traditionnels (lettre, téléphone, face à face, par exemple). Le deuxième plus grand groupe de processus BP est en ligne uniquement.

Leçons apprises

  • Le modèle allemand du BP met en évidence les avantages du modèle consultatif. Ce modèle peut être attrayant pour les décideurs politiques, qui souhaitent institutionnaliser une plus grande transparence du processus décisionnel et de l’administration, ainsi que la transparence et le dialogue sur le budget dans son ensemble. La procédure de consultation offre ici une forme de participation directement liée aux processus politico-administratifs, dans laquelle les citoyens peuvent faire des propositions dans n’importe quel domaine thématique et sans restriction financière.
  • (Seules) 57 autorités locales allemandes appliquent actuellement une forme de responsabilité distincte pour les budgets participatifs, c’est-à-dire fournissent des informations en retour sur les propositions et sur la manière dont elles ont été utilisées. 37 d’entre elles ne prévoient que la responsabilité globale ou générale de toutes les propositions, c’est-à-dire qu’aucune référence n’est faite aux propositions individuelles. Une reddition de comptes détaillée n’est prévue que pour 20 budgets participatifs; Ici, la responsabilité prend la forme de déclarations ou de décisions du conseil relatives à des propositions spécifiques. Sept de ces budgets participatifs ont également mis au point un système de suivi permettant à l’autorité locale de fournir des informations régulières sur l’état d’avancement de la proposition. Étant donné que la plupart des procédures en Allemagne sont consultatives et que les citoyens ne prennent pas de décisions en matière de mise en œuvre, la responsabilité est une phase d’autant plus importante pour les budgets participatifs allemands, car «sans aucun retour sur l’utilisation des données fournies par les citoyens dans la planification budgétaire, il est très peu probable que les citoyens se sentent motivés pour investir (encore une fois) leur temps dans la participation »(Märker & Nitschke, 2008, p. 21). Ces informations ont été collectées par une équipe de Zebralog, une agence spécialisée dans la participation travaillant pour le compte de Service Agency Communities in One World (une unité d’Engagement Global) et de l’Agence fédérale allemande pour l’éducation civique. L’équipe a commencé par préparer un cadre analytique, qu’elle a ensuite appliqué à une étude en ligne approfondie de 96 autorités locales allemandes activement impliquées dans la budgétisation participative.
  • Au début des années 2000, l’objectif du BP était de moderniser l’administration publique en intégrant les commentaires des citoyens. Dans les années 2010, il y avait un changement d’objectif derrière l’introduction et la mise en œuvre du BP. Les municipalités ont commencé à inviter leurs habitants à débattre de la question de savoir comment réduire les dépenses publiques. Contrairement à l’expérience pionnière, toutefois, les options d’augmentation des taxes n’étaient plus d’actualité. En outre, dans de nombreux cas, la budgétisation participative sur les réductions de coûts est exclusivement organisée sur Internet, même sans réunions de citoyens.
  • Les détracteurs du processus du BP soutiennent souvent que le processus du BP en Allemagne est utilisé pour donner une légitimité à une politique qui a été décidée auparavant[16].
  • La discussion en ligne est une méthode courante pour solliciter les commentaires du public. Cependant, les forums de discussion Internet se concentrent sur le micro-local, ce qui entraîne une discussion très segmentée qui rend difficile l’obtention d’une vision globale sur un secteur ou un sujet thématique donné.

Principes de la participation du public à la politique budgétaire

Le processus du BP illustre avec succès un certain nombre de principes de la participation du public dans la pratique. Le projet favorise l’ouverture, l’inclusion et la profondeur.

  • Une information riche en qualité: des informations pertinentes sont fournies aux municipalités pour leur permettre de participer au processus de prise de décision. Des efforts particuliers sont déployés pour rendre transparente la situation financière des autorités locales.
  • Respectueux de l’expression de soi: comme les conseils travaillent au niveau de la communauté locale, ils permettent aux communautés d’exprimer leurs intérêts à leur manière et offrent des opportunités pour des interactions sur le Web et des réunions publiques.
  • En temps opportun: l’engagement est programmé pour fournir aux citoyens des informations générales détaillées sur le budget, suivies d’opportunités pour fournir des contributions, des propositions et des commentaires lors de la phase du cycle budgétaire annuel, afin de laisser une place à la réflexion des citoyens pour la prochaine année annuelle budgétaire.
  • Durable: l’engagement est continu et régulier. Dans un certain nombre de municipalités, il a pris place depuis plus de 3 cycles budgétaires et est soutenu par une loi de finances habilitante.
  • Inclusif: le processus du BP typique vise à inclure tous les groupes en invitant toutes les OSC et les citoyens locaux, ainsi que les représentants d’autres secteurs à participer au BP.
  • Ouvert: le processus est ouvert, des informations sont fournies sur le but et la portée de la participation du public. En outre, les résultats de la participation peuvent être suivis par le public sur le site Web correspondant.
  • Complémentaire: dans la mesure où l’engagement du public est uniquement consultatif, il complète les relations existantes entre les élus et les citoyens, en fournissant aux fonctionnaires des informations supplémentaires sur les besoins et les préférences des citoyens tout en laissant inchangées les relations de responsabilité politique.

Contexte du pays

a. Type de gouvernement: L’Allemagne est une démocratie parlementaire régie par la constitution de 1949, qui est devenue la constitution d’une Allemagne unie en 1990. Le président fédéral est le chef de l’État mais exerce peu d’influence sur le gouvernement. Le président est élu pour un mandat de cinq ans par une convention fédérale, qui ne se réunit qu’à cette fin et se compose du Bundestag et d’un nombre égal de membres élus par les parlements des États. Le chancelier, élu à la majorité absolue du Bundestag pour un mandat de quatre ans, est le chef du gouvernement. Il y a un Parlement bicaméral. Le Bundesrat, ou Conseil fédéral (chambre haute), compte 69 sièges, chaque État comptant de trois à six représentants, en fonction de la population de l’État. Le Bundestag, ou Assemblée fédérale (la chambre basse), compte 598 députés élus pour quatre ans selon un système mixte de représentation proportionnelle et de vote direct. Des sièges supplémentaires sont ajoutés lorsqu’un parti remporte plus de sièges par le vote direct qu’il n’en obtiendrait par la seule représentation proportionnelle.

b. Espace civique: l’Allemagne est une société moderne et avancée, façonnée par une pluralité de modes de vie et d’identités régionales. Le pays a mis en place un haut niveau d’égalité des sexes et promeut les droits des personnes handicapées. Au cours de la dernière décennie, diverses formes de «démocratie coopérative» ont gagné en importance, augmentant la participation d’acteurs de la société civile (citoyens, représentants d’organisations non gouvernementales, groupes d’intérêts particuliers ou de l’économie locale) aux processus de décision locaux. Ces formes de «démocratie coopérative» comprennent des tables rondes, des forums, de futures conférences, des jurys de citoyens, etc. (Holtkamp et al. 2006; Kersting 2008[17]). Cependant, il n’existe pratiquement aucune donnée représentative sur l’intensité de l’utilisation de ces moyens de coopération, sur leurs effets ou sur le nombre de personnes ayant déjà participé à de tels modes d’engagement citoyen non institutionnalisés (certaines données ont été collectées par Städtetag Baden -Württemberg 2012)[18].

c. Résultats de l’enquête sur le budget ouvert[19] – Le gouvernement fédéral allemand fournit au public des informations budgétaires substantielles. Il a marqué 71 sur 100 dans l’indice du budget ouvert pour 2015. Cependant, le gouvernement fédéral n’a pas su donner au public l’occasion de s’engager dans le processus budgétaire et n’a obtenu que 24 sur 100 dans cette catégorie (par rapport à un score moyen) de 25 pour tous les pays de l’OBS. Le contrôle budgétaire exercé par le législateur et par l’organe supérieur de contrôle des finances est conforme, avec des scores respectifs de 88 et 75 pour ces deux catégories.