Bangladesh Consultation publique au processus de la budgétisation locale: Session budget ouvert

Institution chef de file:
Exécutif

Ênquete sur le budget ouvert/ Participation publique dans la note du processus budgétaire (sur 100): 2015: 23 – 2017: 13

Étape du cycle de la politique budgétaire

Formulation

Résumé

Au Bangladesh, l’Union Parishads (UP), le niveau le plus bas du gouvernement local, est tenu de préparer et de présenter ses budgets aux populations locales dans le cadre d’une «session budget ouvert ». Les états annuels des recettes et des dépenses de l’Union Parishad sont généralement présentés lors de cette réunion budgétaire ouverte en même temps que les prévisions des recettes et des dépenses de l’année suivante. Le président de l’UP présente le budget devant les citoyens locaux. Les citoyens peuvent poser des questions, des précisions et faire des commentaires sur le budget et le plan proposés.

Cette pratique illustre les principes du respect des délais, de l’expression de soi, d’inclusivité et de profondeur; et dans une moindre mesure d’ ouverture, de durabilité et de complémentarité.

Données de base

Dans le cadre de la session sur le budget ouvert au Bangladesh, une consultation publique a lieu à la première étape du cycle de la politique budgétaire: et c’est au niveau de l’étape de l’élaboration du budget. Dans sa forme actuelle, elle peut être qualifiée d’approche descendante et toujours initiée par le pouvoir exécutif (l’Union Parishad). En outre, la consultation a lieu au niveau local. Une étude[1] révèle qu’environ 80% des syndicats semblent tenir la réunion relative au budget ouvert, bien que la qualité du document budgétaire ne soit pas reconnue[2].

Pourquoi (dans quel but)

Comme discuté précédemment, l’objectif de la session budget ouvert est de discuter et de débattre du budget de l’Union Parishad lors du rassemblement des citoyens (Ward Sabha), afin d’assurer la responsabilité des gouvernements locaux par la validation citoyenne des plans et des programmes de développement à travers le vote des citoyens. Ward Sabha est un rassemblement citoyen, constitué de tous les individus enrôlés sur la liste électorale d’une circonscription.

Cette pratique s’inscrit dans le cadre d’un processus de décentralisation de l’administration qui a fait place au système de gouvernement local rural au Bangladesh: l’Upazilla Parishad. L’Ordonnance relative aux administrations locales de 1982 a fourni les détails sur la structure et les fonctions de l’Upazilla.

L’une des initiatives politiques les plus importantes au Bangladesh est la décentralisation de l’administration afin d’assurer la mise en œuvre des programmes de développement qui touche la vie des citoyens. Comme un premier pas vers ce processus, les 480 circonscriptions du pays ont été érigées en Upazillas avec des pouvoirs fonctionnels et financiers. Le système Upazilla a joué un rôle important pour assurer la participation citoyenne au niveau du public, considéré comme la clé de la démocratie. Ce qui peut assurer la redevabilité.

       Encadré 1. Bref historique du budget de l’Union Parishad

1. Le Bangladesh a un système de gouvernement local à trois niveaux: le district, l’ Upazila  Parishad (sous-district) et l’ Union Parishad.

2. Le budget au niveau d’Upazila peut être divisé en deux catégories: Responsable des ressources et responsable du développement.

o Responsable des ressources: En analysant les recettes et les dépenses d’Upazilas, il a été observé que la principale ressource provient de la location de places de marché / étang / eau, ce qui représente environ 41% du revenu total en 2010-11 et 46% en 2011 -12. La deuxième grande source de revenus en 2010-2011 et en 2011-2012 était le revenu des loyers des locaux à usages d’habitation et des bureaux (26%). Les autres sources de revenus comprennent la taxe foncière (2%), la taxe sur les entreprises (3%) et la vente des calendriers des appels d’offres. D’autre part, les principaux postes de dépenses sont les honoraires du président et des vice-présidents d’Upazila et le salaire des employés d’Upazila (12,5% contre 24% des dépenses totales en 2011), les caisses de prévoyance (20% contre 4%), 14,5% contre 8,3%), et l’entretien des véhicules, la réparation et le coût du carburant (9,68% vs 1,21%).

o Responsable du développement: la principale source de financement du développement d’Upazilas est constituée par les subventions au développement (ADP) du gouvernement central (environ 90% du total du fonds de développement). D’autres sources constituent très peu de ressources du fonds. En examinant les dépenses de développement des Upazilas, on a constaté que les principales dépenses sont les dépenses d’ infrastructure (à la fois physique et socio-économique), suivie de l’agriculture et de l’irrigation, de l’éducation, de la santé et des secours. Des études ont montré que les revenus représentaient 48% des dépenses de développement (ADP).

Upazila Parishad a le pouvoir discrétionnaire d’utiliser ADP. Dans son budget révisé pour l’exercice 2013-2014, le gouvernement du Bangladesh a alloué 3,3 milliards de BDT en tant qu’allocation en bloc pour l’aide au développement des Upazilas. Cela équivaut à 6.762 millions de BDT par Upazila Parishad en moyenne.

3. Budget de l’Union Parishad:

Les ressources financières de l’Union Parishad proviennent de plusieurs sources: les recettes propres, les subventions globales du gouvernement et du Projet d’appui aux gouvernements locaux (LGSP) II, soutenu par la Banque mondiale, et d’autres agences donatrices. La subvention globale du gouvernement est principalement utilisée pour couvrir les salaires, les honoraires et la TA & DA des membres et des employés du Syndicat, les dépenses de fonctionnement et d’entretien des locaux, etc. L’ADP est utilisé pour des objectifs de développement. Avec l’aide de la Banque mondiale, le fonds LGSP II est une dotation de bloc, fournie directement à l’Union Parishads pour la mise en œuvre de projets de développement.

Le budget pour 2014-2015 de la Garinda Union Parishad à Tangail Sadar Upazila, district de Tangail, est présenté dans le tableau suivant à titre d’exemple.

 

Secteur Montant (Unité) (BDT)
Solde de départ 50,000.00
Encaisse 500
Epargne 49,500.00
Total Solde de départ 50,000.00
Collecté
Recouvrement d’impôts 250,000.00
Droits de licence et permis par UP 40,000.00
Frais de location perçus 25,000.00
Droit de licence sur les véhicules de transport de tourisme 0
Droit d’enregistrement 40,000.00
Revenu des actifs
 Subvention établissement du gouvernement 682,200.00
Frais de transfert des actifs immobilisés 1% 1,300,000.00
Subvention du Gouvernement
LGSP 2 1,500,000.00
ADP 300,000.00
Autres Sources (PRDP 2) 275,000.00 275,000.00 135,963.00 275,000.00
Autres 87,800.00
Total Reçu 4,550,000.00

En termes de dépenses, la subvention globale du gouvernement est principalement utilisée pour couvrir les salaires, les indemnités d’honoraires et de transport et les indemnités journalières (TA & DA) des membres et employés du Syndicat, l’entretien des bureaux et les dépenses opérationnelles. Le fonds du programme de développement annuel est utilisé à des fins de développement.

Source: Agence Japonaise de Cooperation Internationale Etude du projet de gouvernance et de développement d’Upazila dans la République populaire du Bangladesh Rapport final, février 2015, p. 45-

Cadre juridique et réglementaire

La loi de l’Union Parishad de 2009 (article 57, paragraphe 2 de la loi) a ordonné la tenue de réunions relative au budget ouvert au niveau de l’Union Parishad[3]. L’Union Parishad ou UP est constituée de représentants du peuple élus par le vote direct. Sous chaque Union, il y a neuf quartiers. Neuf membres sont élus au niveau de chaque circonscription, un siège est réservé aux femmes pour chacun des trois quartiers.

Conformément à la loi de 2009 sur les collectivités locales (Union Parishad), chaque quartier doit tenir au moins deux réunions publiques au niveau des quartiers. Un quartier Shabha se compose des personnes inscrites sur la liste électorale de la circonscription concernée. La réunion doit représenter un quorum de 5% (un vingtième) des électeurs de la circonscription. Les dispositions légales stipulent que le président de l’UP doit assurer la réunion relative au budget ouvert au niveau de la circonscription, la réunion doit être présidée par le membre de la circonscription concerné et le membre ayant le siège réservé doit agir en tant que conseiller de la réunion. C’est en ce moment que la circonscription présente ses griefs et ses revendications. Certaines fonctions de Ward Shabha consistent en la priorisation des demandes des citoyens qui doivent être classés dans des programmes ou projets dans leurs zones d’intervention et l’établissement de listes de bénéficiaires concernant les programmes d’aide sociale. Par exemple, les règles spécifient la création de Comités Permanents [4]au niveau des quartiers pour l’allocation d’aide sociale pour les personnes âgés où le membre de la circonscription concerné est le président et une femme (dont le siège est pourvu d’office ) est le conseiller du comité[5].

Les récentes réformes de 2011 ont introduit des mécanismes obligatoires pour la participation des citoyens au gouvernement local. Cela inclut les chartes de citoyens, les assemblées de quartier, les plans quinquennaux et le droit à l’information (Union Parishad Act, 2009).

Qui et comment

Conformément à la loi Union Parishad de 2009, les syndicats sont dans l’obligation de tenir une réunion du budget ouvert deux fois par an, une fois en février et une fois en avril.

Étape 1: Réunion prébudgétaire de février: Lors de la réunion prébudgétaire de février, le Ward Shabha doit proposer des projets, hiérarchiser les programmes et les projets de développement et examiner les rapports de l’Union Parishad et identifier les lacunes. La liste des priorités reçues du Ward Shabha est destinée à constituer la base du budget de l’Union Parishad.

Étape 2: Sur la base des contributions reçues suite à la réunion prébudgétaire de février, l’UP est censée crée un sous-comité pour formuler / rédiger une proposition de budget. Le Comité doit rédiger un projet de budget en examinant les deux instruments (a) les recettes et dépenses réelles de l’année dernière et (b) le rapport relatif au plan quinquennal de l’état de mise en œuvre du plan UP ainsi que celui de l’année dernière. Le sous-comité du budget rassemble les propositions budgétaires de tous les comités sectoriels permanents et finalise le projet en conservant les propositions des CSs. Le sous – comité propose le projet de budget lors d’une session spéciale de l’UP qui approuve définitivement le budget pour le programmer à la session du budget ouvert.

Étape 3: Réunion d’Avril: Lors de la réunion d’avril, ce budget doit être présenté aux comités permanents et aux populations locales lors des sessions relatives au budget ouvert. L’objectif est que si une décision prise par le Ward Shabha, lors de la réunion prébudgétaire, n’est pas adopté dans la liste définitive de l’UP, cela doit être justifié ou expliqué lors de cette réunion[6].

Étape 4: Conformément à la loi, une réunion de suivi doit être organisée au milieu de l’année. Ces réunions devraient avoir lieu avec au moins 5% d’électeurs présents.

Cependant, de nombreuses études ont montré qu’en réalité, les réunions relatives au budget ouvert se déroulent une fois par an, au lieu de deux, comme le prévoit la loi Union Parishad de 2009. Les sessions du budget ouvert se déroulent généralement en Avril et trois choses se passent pendant les sessions:

1) Les fonctionnaires de l’UP prennent connaissances des montants des recettes et des dépenses du dernier exercice ainsi que la liste des programmes gouvernementaux mis en œuvre l’année dernière.

2) Les fonctionnaires de l’UP partagent également les prévisions de recettes et de dépenses pour l’exercice suivant et leur allocation pour les différentes activités.

3) Les citoyens soulèvent les questions, les interrogations, font des commentaires et des suggestions sur les questions du budget et les prévisions proposées. Après la réunion publique, sur la base de ces suggestions, certaines modifications sont apportées au budget proposé et un budget final est préparé par l’Union Parishad.

Résultats et impacts

Les principales conclusions d’une étude menée par le JATRA[7] (Voyage pour la promotion de la transparence, la représentation et la redevabilité) dans 15 syndicats ont indiqué qu’en moyenne, 383 personnes participaient à chaque réunion relative au budget ouvert, dont 60% sont des ménages marginalisés, et 48% de femmes. En moyenne, 15 questions sont soulevées par les citoyens de chaque quartier. Parmi ceux-ci, 51% étaient posées par des personnes pauvres et marginalisées, dont 19% de femmes. Des OSC locales étaient également présentes pendant la plupart des sessions relatives au budget ouvert.

L’étude de cas n’a trouvé aucun processus national ou rapport d’évaluation d’impact décrivant le fonctionnement de l’initiative et ses impacts. Une étude de l’Agence japonaise de coopération internationale (JICA) en 2015 – préparée pour évaluer la faisabilité du projet de gouvernance et de développement Upazila, vise à soutenir «les mesures globales de décentralisation du Bangladesh qui renforcent l’Upazila en tant qu’institution gouvernementale locale clé, Le développement des infrastructures rurales et la fourniture de meilleurs services aux communautés locales » révèle qu’environ 80% des syndicats semblent tenir la réunion du budget ouvert, bien que la qualité du document budgétaire discuté lors de la réunion ne soit pas reconnue. Les résultats de la même étude ont également révélé que certains des budgets réels préparés par l’Union Parishads ne satisfont pas à la norme en termes de détails et de contenu, comme le prévoit la loi. Selon le rapport, dans la plupart des cas, il est possible d’améliorer le document budgétaire publié par l’Union Parishad car le budget complet n’est pas souvent discuté. En outre, ces sessions de budgets ouverts ont été utilisées comme une plate-forme permettant aux communautés de participer au dialogue avec les autorités locales.

Récemment, une étude transversale a été menée dans la municipalité de Nabigonj, dans le district de Habigonjin. La méthode d’enquête sociale et l’interview approfondie ont toutes deux été utilisées pour recueillir des données auprès des répondants dans la zone d’étude. Les résultats ont montré que le niveau de participation était très faible dans ce domaine mais la majorité (55,3%) des personnes étaient très positives sur l’initiation aux réunions du budget ouvert comme une forme de participation publique au processus budgétaire au Bangladesh. Cette étude révèle également que la compréhension de la budgétisation participative en tant que concept conduisant à améliorer la gouvernance est encore très limitée et que les citoyens étaient incapables de contribuer de manière productive à l’élaboration des politiques au sein de la municipalité de Nabigonj[8].

Leçons apprises

  • De nouvelles exigences légales dans ce domaine pourraient ne pas être mises en œuvre.
  • Bon nombre d’activités incluses dans les réunions relatives au budget ouvert doivent être préparées de manière importante, telles que l’examen des rapports, l’identification des lacunes, la préparation des propositions de projets. D’autres activités nécessitent un suivi, comme la participation à la réalisation des activités de développement de l’UP. Cela nécessite beaucoup de soutien au renforcement des capacités des citoyens pour une mise en œuvre efficace du processus.
  • Étant donné le manque de capacité des citoyens et / ou le manque de culture d’interaction entre les citoyens et les fonctionnaires, et le manque d’incitations des fonctionnaires à se conformer à la loi, il est probable que la conformité sera limitée et aura peu d’impact. Dans ce cas, il se peut que les fonctionnaires tiennent la deuxième réunion, où ils annoncent ce que sera le budget, avec peu de possibilités pour la participation des citoyens pour influencer les décisions. Avec une seule réunion du budget ouvert dans l’année, les citoyens ne peuvent faire des propositions au budget prévu, mais n’ont pas l’occasion de remettre en question les engagements définitifs des membres de l’UP, en termes de l’utilisation de la planification budgétaire et de la hiérarchisation des projets de développement.
  • Dans de nombreux cas, ces réunions relative au budget ouvert restent inopérantes à cause d’ une participation faible de la population, un manque d’agenda et de publicité, une négligence des représentants du public et un manque de budget. Il est donc nécessaire de mettre en place des mécanismes de suivi afin de disposer d’informations sur les pratiques et les niveaux de conformité réels et de renforcer l’incitation des fonctionnaires à s’y conformer.
  • Les petites allocations par quartier, couplées aux retards et incertitudes liés à la réception des fonds du centre, constituent un facteur décourageant pour les fonctionnaires de l’UP afin d’obtenir une plus grande participation du public lors des réunions budget ouvert.
  • Dans de nombreux cas, les représentants d’Union Parishad arrêtent eux mêmes les agendas de développement et sélectionnent les bénéficiaires des projets parmi leur entourage. Le manque de connaissances et de capacité à contredire les décisions des autorités publiques limite l’efficacité de la réunion des citoyens[9].

Principes de la participation citoyenne à la politique budgétaire

Le processus des réunions budgétaires ouvertes illustre un certain nombre de principes de la participation citoyenne dans la pratique. Le projet favorise la rapidité d’exécution, le respect de l’expression de soi, l’inclusion et la profondeur; et dans une moindre mesure, l’ouverture, la durabilité et la complémentarité.

  • Opportunité: le processus requis se présente en deux étapes, afin de laisser suffisamment de temps aux citoyens pour qu’ils contribuent au budget à un stade précoce afin que leurs priorités soient prises en compte pour l’élaboration du budget.
  • Respect de l’expression de soi: Depuis que Ward Sabha oeuvre au niveau de la communauté locale, cela a permis aux communautés et aux individus d’exprimer leurs intérêts personnels.
  • Inclusion: Le processus des réunions du budget ouvert vise à inclure tous les groupes en invitant toutes les OSC locales ainsi que les représentants d’autres secteurs à participer à la réunion.
  • Profondeur: il y a deux éléments qui illustrent la profondeur, le premier est une exigence selon laquelle les écarts par rapport aux priorités établies lors de la première réunion doivent être justifiés (étape 3); la deuxième est l’exigence d’une réunion de milieu d’année (étape 4), à laquelle les commentaires doivent être fournis.

D’autres principes illustrés qui pourraient être améliorés:

  • Ouverture: le cadre juridique (section 4 de la présente présentation ) établit avec une certaine clarté le processus, le calendrier, les organes et comités compétents, les fonctions, les règles concernant les participants et le quorum. Ce principe d’ouverture est affaibli lorsque la pratique ne suit pas nécessairement la loi.
  • Durabilité: le fait que cette pratique soit intégrée dans un processus de décentralisation – faisant ainsi partie d’une stratégie plus large de développement et de gouvernance – lui confère un élément de durabilité. De plus, en incluant des exigences détaillées dans la loi, il est plus difficile d’ignorer les exigences de la deuxième année. Selon certaines des études citées, il semble qu’il y ait une activité importante dans certains UP chaque année. Cependant, la durabilité doit être augmentée en ajoutant un mécanisme de surveillance, et peut-être un mécanisme de rapport, avec quelques conséquences sur la non-conformité.
  • Complémentarité: le mécanisme introduit de manière appropriée un élément de participation directe des citoyens, mais laisse les décisions finales sur la préparation du budget aux UP. Il ajoute un moyen pour les contributions et priorités des citoyens tout en laissant les arrangements constitutionnels en place.

Contexte national

a. Type de gouvernement: Le pouvoir législatif du Bangladesh est monocaméral. Il a un système parlementaire. La politique du Bangladesh se déroule dans le cadre d’une république démocratique représentative parlementaire, où le Premier ministre du Bangladesh est le chef du gouvernement. Le pouvoir exécutif est exercé par le gouvernement. Le pouvoir législatif est conféré au parlement, qui est monocaméral. Les 300 membres sont élus au suffrage universel au moins tous les 5 ans. Actuellement, le parlement se compose de 350 membres. Le suffrage est universel pour tous les citoyens âgés de 18 ans.

b. Espace civique: Aujourd’hui, au Bangladesh, les principales organisations de la société civile (OSC) sont principalement des groupes philanthropiques, des coalitions citoyennes et des agences bénévoles privées. De nombreuses OSC cherchent à soutenir des populations mal desservies ou négligées, à élargir la liberté ou à autonomiser les gens, à s’engager dans le plaidoyer pour le changement social et à fournir des services. Le nombre exact d’OSC au Bangladesh est inconnu. Selon une estimation, le nombre d’OSC enregistrées auprès de diverses autorités gouvernementales s’élève à 250 000. Parmi ceux-ci, on estime que moins de 50 000 organisations sont actives[10]. Le Bangladesh a pris de l’ampleur dans le développement de la gouvernance locale participative au cours des dernières années.

Le pays a été établi comme une démocratie parlementaire, mais était alors sous le régime militaire jusqu’en 1991 où un gouvernement démocratiquement élu a été rétabli. Le régime fluctuant, le parti et le gouvernement intérimaire ont conduit à une série de réformes du système de gouvernement local avec plus de succès ces dernières années pour créer une gouvernance locale participative plus profonde. Des mécanismes obligatoires pour la participation des citoyens au gouvernement local ont été introduits au niveau des récentes réformes (2011). Cela inclut les chartes citoyennes, les assemblées de quartier, les plans quinquennaux et le droit à l’information (Union Parishad Act, 2009). De plus, la loi sur le droit d’accès à l’information a été promulguée en 2009.

c. Scores de l’enquête sur le budget ouvert[11] – Le score du Bangladesh est de 56 sur l’Indice du budget ouvert de 2015, il est sensiblement le même qu’en 2012. Depuis le sondage de 2012, le Bangladesh a publié deux nouveaux documents budgétaires: le budget citoyen et le rapport de fin d’année. Cependant, en raison des améliorations apportées au questionnaire de 2015, qui incluent des questions nouvelles et améliorées visant à mieux mesurer la transparence (voir la Note technique pour plus de détails), le score 2015 du Bangladesh est largement identique à celui de 2012. La note du Bangladesh de 23 sur 100 indique que les possibilités de participation du public au processus budgétaire sont faibles. Ce chiffre est inférieur à la note moyenne mondiale qui est de 25. Au Bangladesh, le pouvoir législatif assure une supervision adéquate pendant la phase de planification du cycle budgétaire et un contrôle insuffisant pendant la phase de mise en œuvre du cycle budgétaire. Le projet de budget de l’exécutif n’est pas fourni aux législateurs au moins trois mois avant le début de l’année budgétaire, et l’exécutif ne reçoit pas l’approbation préalable de la législature avant la mise en œuvre d’un budget supplémentaire. De plus, tant dans la loi que dans la pratique, la législature n’est pas consultée avant de dépenser les fonds imprévus pour les recettes ou les dépenses imprévus qui n’ont pas été identifiés dans le budget adopté.