Brésil Conseils des politiques publiques: Initiative de participation citoyenne concernant les recettes et les dépenses

Institution chef de file:
Exécutif

Ênquete sur le budget ouvert/ Participation publique dans la note du processus budgétaire (sur 100): 2015: 71 – 2017: 35 – 2019: 17

Étape du cycle de la politique budgétaire

Formulation

Résumé

Les Conseils des Politiques Publiques du Brésil offrent une forme institutionnalisée destinée à la société civile de participation à la conception, la mise en œuvre et le suivi des politiques publiques. Les Conseils sont des institutions collégiales permanentes, formellement créées par l’Administration Publique, pour offrir une voie de dialogue entre la société civile et le gouvernement afin de promouvoir la participation du public à la gestion des politiques publiques et à la prise de décision.

Ils sont composés de représentants gouvernementaux et non gouvernementaux, en rapport à un domaine particulier et sont conçus pour rapprocher les citoyens et les experts politiques à des ministères sectoriels spécifiques (bien qu’un observateur note, qu’il est quelque peu controversé s’ils remplissent effectivement cette fonction)[1]. Bien que les responsabilités du Conseil ne soient pas homogènes et varient entre les différents domaines politiques, les Conseils ont généralement la responsabilité de suggérer de nouvelles politiques (formulation du budget) et de surveiller la mise en œuvre par le gouvernement.

Parallèlement à la budgétisation participative au niveau infranational, qui a été lancée au Brésil, les Conseils des Politiques Publiques ont contribué à créer une dynamique dans le pays concernant la participation citoyenne[2]. L’importance des Conseils réside en partie dans leur échelle: ils sont établis  dans différents domaines des politiques publiques (telles que l’assistance sanitaire, sociale, environnement, éducation, patrimoine public, politiques urbaines) et ils sont organisés à tous les niveaux de gouvernement, local à fédéral[3]. Les Conseils jouent un rôle important dans la promotion de la participation sociétale et le suivi, en rendant le gouvernement plus redevable et en approfondissant la démocratie[4]. Ils visent également à fournir un accès plus universel aux services sociaux[5].

Les Conseils des Politiques Publiques du Brésil appliquent en pratique un certain nombre de principes de participation citoyenne, notamment les principes du respect de l’expression de soi et de la durabilité. Ces deux principes sont bien illustrés en pratique, tandis que d’autres, tels que l’opportunité, la complémentarité ou la réciprocité, ne sont pas entièrement adoptés pour le moment.

Données de base

Cette pratique a lieu pendant la phase de formulation du budget et est dirigée par le pouvoir exécutif aux trois niveaux de gouvernement, bien qu’il existe de rares dossiers concernant certaines pratique des Conseils dans la branche législative et judiciaire [6].

Pourquoi (Dans quel but)

Les Conseils des Politiques Publiques au Brésil sont des espaces publics de composition multipartite et pour la plupart, bien que non uniforme, la parité entre l’État et la société civile, est établie aux trois niveaux de gouvernement: local, national et fédéral. Ils sont pour la plupart, – mais encore une fois, non uniformément – établis par la loi par l’exécutif et sont régis par une loi interne[7]. Ils peuvent avoir plusieurs fonctions: délibérative, législative, consultative et / ou de contrôle[8].

Les conseils ont une fonction importante de supervision, quoique quelque peu générique: ils supervisent l’allocation adéquate des ressources et les prestations des services publics, favorisant ainsi la large responsabilisation du gouvernement[9]. Cela étant dit, comme le note un observateur, seul un petit nombre de Conseils font preuve de prérogatives de plus profondes supervision [10]. Certains Conseils approuvent également les nouveaux programmes et les budgets annuels des agences correspondantes.[11] De nombreux conseils sont ainsi impliqués à différents moments du processus de la politique: formulation, révision et audit[12].

Cadre législatif et réglementaire

Le décret n. 8243, du 23 mai 2014, représente une initiative visant à rassembler toute la forme actuelle de participation citoyenne au gouvernement fédéral. Bien que cette réglementation reste en vogue, elle a été fortement critiquée par certains législateurs et secteurs médias, et une proposition parlementaire visant à en annuler les effets est actuellement examinée par le Sénat.

Qui et comment

Dans certains Conseils, les membres ont pour tâche d’approuver le budget proposé dans leur domaine d’intervention. A ce titre, ces Conseils peuvent modifier ou rejeter le budget proposé par le pouvoir exécutif à leur niveau (maires, gouverneurs, président). Toutefois, il est peu probable que le droit de veto soit utilisé, étant donné qu’en général, 50% des membres du Conseil sont nommés par le pouvoir exécutif et que les décisions sont prises à la majorité simple. D’autres raisons de l’absence de veto sont le fait que les acteurs partagent un intérêt commun pour la politique, qui serait compromis par un droit de veto, et il y a en général un manque de temps et de connaissances pour effectuer une analyse approfondie des propositions[13]. Les pouvoirs dont disposent le gouvernement pour l’établissement de l’ordre du jour limitent également l’utilisation du droit de veto. [14]Dans certains cas, les membres du Conseil approuvent également le rapport financier de l’année précédente. En l’absence de cela, le gouvernement local pourrait ne pas être admissible aux transferts de fonds fédéraux (dans les cas où les actions du conseil constituent des conditions pour que les transferts aient lieu).

Souvent – mais pas toujours – le travail des Conseils est complété par des conférences thématiques, qui se déroulent également aux trois niveaux de gouvernement (municipal, national et fédéral). Les conférences sont des forums réguliers pour la discussion, la formulation et l’évaluation de questions spécifiques d’intérêt public, avec la participation de représentants du gouvernement et de la société civile afin qu’ils puissent envisager les étapes nationales, municipales et régionales et proposer des lignes directrices et des actions sur les thèmes spécifiques discutés.

Les conférences se déroulent sur un ou deux jours tous les ans voire quatre ans et sont suivies par les citoyens et les dirigeants communautaires[15]. Les propositions de politique générale sont discutées et votées au sein de la conférence dans le but de fournir une contribution au gouvernement en ce qui concerne les priorités politiques. [16]Les conseils et les conférences sont liés entre eux par le fait que les membres des Conseils sont parfois élus lors des réunions annuelles ou bi-annuelles de la conférence, bien que ce ne soit pas une règle générale. Les conseils préparent souvent les ordres du jour pour les réunions de la conférence.

Alors qu’en 2009, il y avait 32 413 Conseils, en 2011 ce nombre était de 50 557, y compris les Conseils des trois niveaux fédératifs et les différents domaines politiques. La majorité des Conseils ont été mis en place dans les municipalités de moins de 15 000 habitants, puisque la plupart des villes brésiliennes comptent moins de 20 000 habitants (68,72% selon l’Institut Brésilien de Géographie et de Statistiques l’IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística– en 2015).[17]

Cela dit, les Conseils sont plus susceptibles de se trouver dans les centres urbains que dans les petites municipalités, selon le domaine politique. L’expérience confirme que les municipalités moyennes et grandes sont également de plus en plus disposées à adopter volontairement des Conseils[18]. En fait, au fur et à mesure que les municipalités prennent de l’ampleur, elles adoptent davantage de Conseils, d’autant plus qu’elles sont dans certains cas tenues par le gouvernement fédéral d’établir des Conseils comme condition préalable au transfert de fonds fédéraux pour certains programmes.[19]

Les postes au Conseil sont pourvus soit par élection, soit par nomination par une autorité spécifique, et certains sont directement prevus par la législation qui les a créée[20]. Le nombre de sièges pour chaque Conseil est déterminé soit par la législation fondatrice, soit par le règlement intérieur du Conseil. La composition du Conseil est généralement basée sur la parité avec 50% des sièges du Conseil attribués aux fonctionnaires du gouvernement et 50% allant aux OSC, y compris les mouvements sociaux, les organisations communautaires et les syndicats[21]. Une représentation limitée de sociétés privées et d’experts est également possible.

Certaines exceptions existent au principe de la parité, qui – bien que n’étant pas une règle – est généralement diffusée dans le système des conseils, à l’exception de certains domaines tels que les conseils de santé et de sécurité alimentaire, où les conseils sont composés de 25% des représentants du gouvernement, 25% des représentants des OSC et 50% des utilisateurs du Système Unifié de Santé (SUS) pour les services de santé [22].

Les membres des OSC sont généralement sélectionnés à travers des forums où les OSC sont en compétition pour des sièges les uns contre les autres, tandis que le gouvernement nomme ses membres et les fournisseurs de services sont nommés par leurs associations ou par les autorités gouvernementales. Les représentants syndicaux sont généralement élus lors d’élections internes pour des sièges garantis. Les membres ne reçoivent aucune rémunération pour leurs activités. Au contraire, ils sont censés avoir un intérêt et une connaissance spécifique du domaine d’intervention particulier couvert par un Conseil.

Les conseils tiennent généralement des réunions toutes les deux semaines ou tous les mois. Les réunions sont l’occasion pour présenter de l’information, poser des questions aux représentants du gouvernement et discuter de questions avec des représentants du gouvernement. Les réunions sont, pour la plupart, mais avec des exceptions, ouvertes au public et annoncées généralement cinq jours à l’avance, mais il existe des variations dans ces règles. De nombreux Conseils ont plusieurs sous-comités pour divers domaines politiques. Les sous-comités des Conseils offrent un espace pour des activités de recherche plus détaillées et des discussions sur les politiques, et ils rédigent également des propositions et participent à des activités de supervision. Ils rendent compte de leur travail au conseil principal[23].

 

Résultats et impact

Les données statistiques de 2012 montrent que les conseils municipaux dans les domaines de la santé, de l’assistance sociale et des droits des enfants et des adolescents existent et sont pleinement opérationnels dans 99% des municipalités. Les conseils pour les personnes âgées, pour la culture et pour l’environnement sont présents dans plus de 50% des municipalités. Les conseils pour les droits des personnes handicapées, les droits des femmes et la sécurité alimentaire sont de plus en plus nombreux et sont maintenant présents dans environ 30% des municipalités[24].

Les données de l’Institut IPEA (Instituto de Pesquisa Economica Aplicada) de 2010 montrent que parmi les membres des Conseils nationaux, une majorité écrasante siège à un autre Conseil ou a siégé auparavant à un Conseil. 70% participent ou ont participé à un autre Conseil, et près de 90% des conseillers qui ont répondu affirment avoir de nombreux contacts avec leurs bases et leurs membres (s’ils sont des OSC) (données 2013 de l’IPEA). Les Conseils sont ainsi liés par une continuité personnelle.

L’IPEA a administré une enquête aux Conseillers nationaux sur trois questions en 2012:

1) Capacité d’influencer le Congrès national;

2) Capacité d’ influencer le ministère dans lequel le conseil est logé (par exemple, Conseil national de la santé au ministère de la Santé); et

3) Capacité d’influencer d’autres ministères.

Les résultats de l’enquête ont montré que 75% des conseillers estiment avoir un impact «significatif» ou «très significatif» sur l’agence concernée[25]. Le domaine où les conseillers croient avoir le moins d’influence est le Congrès national. Les conseillers croient ainsi qu’ils font partie intégrante de l’environnement de la prise de décision nationale.

Le processus a abouti à une prise de décision plus consensuelle et à un contrôle accru des citoyens sur l’allocation des ressources publiques. Cela a également entraîné une plus grande continuité des politiques publiques et a rendu le processus budgétaire plus accessible au public[26].

Leçons apprises

Les défis du processus ont inclus:

– Les membres des Conseils des OSC sont des bénévoles, tandis que les membres du gouvernement sont des professionnels, ce qui peut conduire à un déséquilibre de connaissances et d’expertise entre les différents membres et peut conduire, à l’occasion, à la domination du Conseil.[27] Le manque de connaissances et de formation des membres du Conseil entravent le processus[28].

– L’accent a été essentiellement mis sur la phase de formulation du budget que sur la mise en œuvre et la vérification / révision, où l’attention a souvent été complètement absente[29].

– Certains Conseils n’existent que pour garantir les transferts de fonds publics mais ne sont pas pleinement fonctionnels [30].

– Domination des Conseils par les OSC qui sont mieux organisées ou ont une base mieux constituée [31].
– Il n’y a pas d’évaluation d’impact pour les Conseils[32].

– Généralement, il y a un manque d’information publique disponible sur le fonctionnement des Conseils, bien que certains d’entre eux soient connus par une large publicité de chaque acte de leurs membres[33].

Principes de la participation citoyenne à la politique budgétaire

 Les Conseils des Politiques Publiques au Brésil appliquent sur le terrain un certain nombre de principes de participation citoyenne. Le principe du respect de l’expression de soi est le plus illustré, car les Conseils travaillent à tous les niveaux de gouvernement et permettent ainsi aux communautés, même au niveau local, d’exprimer leurs intérêts à leur manière.

Ce sont également des formes très institutionnalisées de participation citoyenne, représentant en pratique le principe de durabilité. Ces deux principes sont très bien illustrés dans la pratique, tandis que d’autres, tels que l’opportunité, la complémentarité ou la réciprocité, ne sont pas pleinement réalisés et pourraient être mieux engagés.

Le mécanisme s’appuie sur les principes suivants:

Complémentarité: Ce mécanisme illustre le principe de complémentarité dans l’action en raison de sa nature à plusieurs niveaux, opérant aux trois niveaux de gouvernement, et en raison de l’interdépendance des Conseils entre eux, mais aussi avec un environnement politique plus large. Les différents niveaux alimentent les informations et les points de vue vers le haut, ce qui montre également la complémentarité. Ce principe pourrait être beaucoup mieux réalisé si les Conseils étaient fonctionnels.

Transparence: des informations pertinentes sont fournies au Conseil et en provenance de celui-ci pour participer au processus de prise de décision.

– Opportunité: Ce principe pourrait être mieux réalisé si le public disposait de suffisamment de temps pour contribuer tout au long du processus budgétaire.

Respect de l’expression de soi: Puisque les Conseils travaillent aussi au niveau de la communauté locale, ils permettent aux communautés d’exprimer leurs intérêts à leur manière.

Proportionnalité: Le mécanisme est de nature proportionnelle car il aborde les problèmes aux trois niveaux de gouvernement, il est organisé par secteur ou domaine politique, et est adapté aux besoins spécifiques des communautés de tailles différentes.

Durabilité: L’engagement est permanent, régulier et institutionnalisé. Les Conseils sont des établissements fortement institutionnalisés et représentent ainsi un instrument permanent de gestion publique.

Réciprocité: Les entités participantes sont généralement, mais pas toujours, ouvertes sur leur mission et les intérêts qu’elles représentent. Ce principe pourrait être mieux servi si toutes les entités étaient ouvertes sur leurs intérêts.

Contexte du pays

9.1 Type de gouvernement

 Le Brésil est un pays de plus de 200 millions de personnes qui a accédé à la démocratie dans les années 1980, à la suite d’une dictature militaire de 1964 et 1985. L’élection indirecte d’un président civil en 1985 et l’adoption de la nouvelle Constitution fédérale 1988.

Le Brésil est une république fédérale, composée de 26 États et le District fédéral, et 5 570 municipalités. À la suite de la Constitution Fédérale de 1988, les États et les municipalités sont devenus administrativement et politiquement autonomes[34]. Le Brésil a un système présidentiel démocratique, où le président est à la tête de l’État et du gouvernement, élu par un vote populaire avec des limites de mandat, soutenu par le Cabinet des ministres.

Le gouvernement comprend trois branches indépendantes: le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. La Constitution Fédérale établit des contrôles internes et externes: internes sous forme d’audits internes ou de contrôleurs, tels que le contrôle général de l’Union, tandis que les contrôles externes au niveau fédéral sont exercés par des organismes indépendants disposant de ressources propres, comme la Cour Fédérale des Comptes (Tribunal de Contas da União ou TCU), Institution Supérieure de Contrôle du Brésil.

 9.2 Espace civique

À la suite de la transition démocratique, au cours des années 1990 et 2000, le Brésil a élargi le nombre de lieux de participation, offrant aux citoyens un certain nombre de possibilités de participer directement à l’élaboration des politiques publiques. En ce qui concerne plus particulièrement la participation au processus budgétaire, le Brésil a mis en place une budgétisation participative au niveau infranational, principalement municipal, des Conseils des politiques publiques à tous les niveaux, des conférences des politiques publiques et la planification budgétaire pluriannuelle.
Un certain nombre de lois et d’institutions ont ouvert le processus budgétaire au public, comme la loi sur la responsabilité budgétaire, la loi sur l’accès à l’information, le portail 2004 sur la transparence et le médiateur fédéral, entre autres[35].

Le nombre d’ONG s’est considérablement développé dans les années 1990. Alors que dans les années 1970, le nombre d’ONG était d’environ 11 000, entre 1991 et 2000, près de 140 000 fondations et ONG ont été enregistrées. Selon la base de données de l’Institut Brésilien de Géographie et de Statistiques (IGBE), en 2010, il y avait 290 692 ONG enregistrées, et leur nombre devrait atteindre plus de 300 000 en 2016, selon la base de données de l’IPEA[36]. Beaucoup d’entre elles sont devenues plus tard des fournisseurs de services[37].

Après 2003, les Conseils et forums des politiques publiques nationales ont commencé à englober un certain nombre de domaines clés, tels que le développement social et économique, la transparence publique, la lutte contre la corruption et la non-discrimination, entre autres.

Des tables rondes avec les syndicats ont également été créées. À partir des années 2000, les gouvernements fédéral et local ont établi de solides relations de partenariat avec les OSC. En 2014, une nouvelle loi a établi le régime des partenariats volontaires entre le gouvernement et les OSC, basé sur la coopération mutuelle. Cette loi modifie profondément la relation entre le secteur public et les OSC, mais les effets doivent encore être évalués.

9.3 Enquête sur le budget ouvert

Le Brésil a obtenu 77 points sur 100 lors de l’Enquête sur le budget ouvert de 2015, avec un score de 71 pour la participation citoyenne. Selon l’Enquête sur le budget ouvert, le Brésil offre au public des possibilités adéquates de participation au processus budgétaire. Le score pour la participation citoyenne dans le processus budgétaire est de 71 sur 100, où le score pour la supervision du budget par la législature et l’institution de contrôle suprême est de 80 et 75 respectivement.
Cela représente une amélioration par rapport à la note globale précédente du Brésil de 71 sur l’Enquête sur le budget ouvert de 2012. Le rapport 2016 de Freedom House sur la liberté dans le monde a classé le Brésil comme «libre».